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贺东航 孔繁斌:公共政策执行的中国经验

添加时间:2011-11-27 21:49    浏览次数: 2582 次
贺东航 孔繁斌:公共政策执行的中国经验[1]
【摘要】国家制订的公共政策需要落实到一定的地方场域,通过政策细化或再规划的过程,才能实现其政策目标,从而形成中央统一性和地方多样性的执行格局,说明公共政策往往具有层级性;同时,任何一项重大的公共政策还具有多属性特征,重大领域的改革政策尤为明显,它同时承载经济、政治、社会、文化和生态等多项任务,其政策目标的实现取决于多部门的合作与配套政策的供给。为防止公共政策在执行中陷入“碎片化”,可运用中国特色制度的高位推动,通过层级性治理和多属性治理,采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等相关手段来解决公共政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实的问题,这在一定意义上即构成了公共政策执行的中国经验。
【关键词】公共政策;中国经验;层级性治理;多属性治理
作者贺东航,华中师范大学政治学研究院教授、博导(武汉 430079);孔繁斌,南京大学政府管理学院教授(南京 210093)。
一、问题的提出
文本形态或政府话语体系下的公共政策转化为现实形态的政策目标的过程并不是一个直线的过程。政策目标从中央到地方往往经历政策细化或再规划的过程。从政策的制定到政策面向直接对象的最终执行,其间存在着一定的层级距离,这一距离给政策目标在传递过程出现信息扭曲和偏差提供了机会,导致政策过程在一系列的层级上容易出现差错。如何减少出差错的机会,更有效地执行政策,使政策作为政府对经济社会发展实施宏观调控的杠杆作用得以成功发挥,既是发达国家政府正在探索的课题,也是发展中国家亟待解决的难题。
20世纪70年代中期以来,西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮,形成了声势浩大的“执行研究运动”,其兴起以1973年加州大学的普雷斯曼(T.L.Pressman)和韦达夫斯基(A.Wild
avsky)的专著《执行——华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》[2]的出版为标志。自此开始,西方国家在政策执行的研究方面逐渐形成三个重要的发展时期[3]。第一代研究的主要特点是偏重政策执行实务、个案研究及坚持自上而下的政策执行研究路径,代表者为普雷斯曼与韦达夫斯基。第一代研究的主要贡献在于强调政策执行与政策目标的实现是一个非直线性关系,其研究对于政策执行的研究具有开拓性意义,也大大拓宽了政策研究的视野。第一代研究被批评的地方在于其囿于小个案的分析,很难从经验分析中概况出普遍性的命题;同时其自上而下的研究路径过多地关注中央行动者的目标和策略,忽视了基层官员的适应策略,也忽视了政府行动的意外结果。
第二代政策执行研究是在对第一代执行研究批评和发展基础之上建立起来的,更加偏重政策执行理论分析框架及模式的建立,主要代表人物是爱德华兹(George C.Edwards Ⅲ)、萨巴蒂尔(Paul Sabatier)、利普斯基(Michael Lipsky)以及C.霍恩(C.E.Van Horn)和D.米特(D.S.Van Meter)。第二代研究的主要观点是强调自下而上的政策执行模式,同时强调政策制定与政策执行功能的互动性、政策执行者与政策制定者的互动与合作。自下而上的研究路径强调应该赋予基层官僚或者地方执行机关自主裁量权、因地制宜地执行政策目标。同时,这一研究路径开始重视对政策过程中的利益相关者的分析。
第三代研究主要试图克服第一代和第二代政策执行研究的弊端,提出更加整合的执行框架。整合型的执行研究路径强调政府机关间的网络关系与政策执行力的表现。就执行机关间的网络结构来看,垂直体系有层级政府间与府际关系的运作;水平关系则有政府部门、民间部门间的伙伴关系的形成。其成功的要件有二:一是关键机关组织能力的强弱;二是机关间伙伴关系沟通协调的好坏。整合型的执行研究路径强调机关间的网络关系,这一点对我们的研究有重要启示。它可以让我们充分看到政策执行的复杂性与动态性。整合型执行研究路途的不足之处在于组织之间的网络分析过于复杂,以至于很难用于解决政策执行中存在的问题。正是因为这一点,整合型执行研究很难被后续研究者所采纳。总体上看,虽然西方政策执行的研究并没有达成广泛的一致,以致出现自上而下与自下而上、实证研究与后实证研究、宏观执行与微观执行之类的研究范式之间的竞争、冲突与争论。但是他们的研究大大地拓展了政策科学的研究范围,将长期被人们所忽视的政策执行纳入政策科学的研究领域。
从20世纪90年代中后期起,我国学者对公共政策执行的研究就迅速形成热潮并产生了一批研究成果。中国学者丁煌[4]、景跃进[5]、徐湘林[6],陈振明[7]较早并系统从事了政策执行的研究。需要指出的是,虽然这一时期的研究已经注意到政策执行研究的重要性,但研究成果主要是作为政策学或政策分析教科书的一个章节,如郑新立的《现代政策研究全书》、张金马的《政策科学导论》、兰秉洁等的《政策学》、陈庆云的《公共政策分析》、孙光的《现代政策科学》等对公共政策执行做了相关描述。[8] 进入新世纪后,中国学术界系统研究政策执行的专著陆续出版,[9]表明政策执行研究在中国已经逐渐深入。
在这一过程,一些共识性的研究框架逐渐展现出来。中国学者运用“变通”这个社会学味道十足的概念对政策执行做出了类似于欧博文、李连江的选择性政策执行的分析。陈振明认为,政策变通是因人、因时、因事、因地制宜地执行政策的方法,是原则性与灵活性在政策执行过程中的体现。而由刘世定、孙立平等人组成的“制度与结构变迁研究”课题组提出政策变通是“在制度的运作中,执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下,自行作出改变原制度中的某些部分的决策,从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式”[10]。从这一意义上来讲,变通是中性的,甚至是合理的行为。关于政策变通的形式,有不同的说法,陈振明把它归纳为“求神似,去形似”、“不求神似,只求形似”、“既不求神似,也不求形似”三种类型,其中,只有第一种是正确的变通,而其他的则是对政策的歪曲[11]。庄垂生则将政策变通的形式归纳为自定义性政策变通、调整性政策变通、选择性政策变通和歪曲性政策变通四种[12]。刘世定、孙立平等则从变迁的操作形式上把其划分为:重新定义政策概念边界、调整制度安排的组合结构、利用制度约束的空白点、打政策的“擦边球”等[13]。以上的划分方式具有极强的实践性特点。其中刘世定和孙立平对制度变通的分析很有借鉴意义,即制度变通往往会遵从并衔接原有制度原则、细化和具体化原有粗线条的制度安排、通过正式程序中的非正式程序获得变通合法性。[14] 另外一个取得普遍认同的分析框架是利益分析。丁煌、谢炜等人主张在政策执行过程中坚持利益分析的原则。丁煌认为政策执行本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈的过程,政策执行主体的行为从根本上受利益驱动,主体利益矛盾或冲突的客观必然性决定了政策执行阻滞现象发生的现实可能性。谢炜从各个利益层面的博弈进行更加系统的分析,并且提出利益整合的多元化路径。[15]此外,学者们围绕政策执行理论演变、中国领导人的政策执行思想、政策执行的问题、影响因素及对策也都进行了探讨。
应该说,当前学者们的研究成果是富有价值且充满启发性的,尤其是对公共政策执行过程中存在的阻碍因素以及政策执行失控的原因都进行了比较深入的分析。不过,他们的研究成果也存在以下几个方面的问题。首先,实证研究不足。国内学者学理分析较多,实证分析偏少。而西方国家政策执行的研究本身是起源于对小案例的研究,这种研究方法有一定的可取性。在我国政策执行研究的起步阶段。多一点实证和案例分析有助于理论升华和实际问题的解决。其次,从治理的视野讨论政策执行的专门研究不多。国内学者虽然对政策执行的阻力、原因进行了深入分析,也提出了很多有价值的建议。但由于公共资源的有限性、集体行动的困境以及政策推进过程中制度保证缺陷等约束性条件的存在,政策执行者常常是力不从心。因此,从治理的角度审视政策执行是很有建设性的,这样才能促使政策执行者以积极的态度去面对执行过程所面临的问题。最后,政策执行研究的中国意识有待加强。一方面,虽然西方政策科学和政策执行理论走在国内的前头,也不能盲目地相信西方理论方法的科学性和普遍实用性(西方学者在政策执行研究上常各执己见,说明西方政策执行研究成果也尚在成长阶段)。另一方面,重大公共政策的执行往往就是一个政治行为,而中国的政治体制和政策执行风格与西方国家存在很大的差别。我们需要在“洋为中用”的前提下,既要尊重他们的成果,也要体察域外研究成果的限度,这是公共政策执行本土化的题中之义。
如何衡量中国社会科学的成就,对中国发展道路、中国发展经验的理论总结与学术探索无疑是一个重要标志。这种理论与实践的双重探索,这种在开拓进取中进行改变世界的理论创新,决定了任何教条主义的思维方式都是思想原创的障碍。理论源自于实践,因此理论创新的养分要到中国改革发展以及政策实践中去寻觅。
二、推进中国政策执行理论发展的研究视野与研究方法
如前所述,关于政策执行的研究既要克服空洞的理论探讨,又要克服零碎现象的简单描述;既要了解西方政策执行的理论,又要考量其本土的适应力。中国的公共政策执行是发生在这样一个“以党领政”、党和国家相互“嵌入”的独特结构和政治生态中。也就是说,在公共政策执行中,由于中国共产党在国家中的特殊地位,形成了中国特色的党主导下的公共政策执行机制,呈现出“高位推动”特点。同时,中国有着一个复杂的府际关系和组织网络,多元参与者的目标与期望可能是持分歧而且冲突的。因此,在纵向上和横向上的政策执行是具有高度动态和复杂的特征,导致中国的公共政策往往具有层级性与多属性的特点。所谓“政策的层级性”指的是政策目标在中央和地方呈现出不同的特征。中央目标往往具有指导性和整体性,而地方政府则根据自身的偏好和行为能力的强弱显现出更为明确和具体的、具有本地化特色的地方目标,而且,这种层级性反映了中国公共政策执行网络中的“条条”特征。而“政策的多属性”是指重大公共政策往往拥有一个以上的目标,即目标群,这些目标分别指向政府不同的职能部门,需要他们之间的协同和配合,从而形成了多元参与者的复杂网络关系,这种多属性反映了中国政策执行网络中的“块块”特征。[16]
本文将从中国的视角来研究公共政策执行中出现的层级性与多属性问题。通过对(1)政策的层级性在央地间有什么样的博弈;(2)由于政策的多属性需要有多个政策执行者的合作,促使他们之间合作的动力是什么;(3)针对政策层级性和多属性的特点,适宜的治理策略是什么等问题的分析,尝试提供一个有关政策执行的研究视角——“高位推动—层级性治理—多属性治理”。在这一研究视角中,笔者试图将治理、政策执行、府际关系等公共管理的研究视角与中国特色制度背景等被忽略议题给予整合,从而展现出更加接近中国重大公共政策执行的实然状态。
,辞同时,有效的研究方法也是一个不可缺少的重要因素,否则无法对理论假设做出验证。在研究方法中,案例分析方法(Case Study)是其中一个重要的方法。它最早源于美国, 1870年由哈佛大学的兰德尔(Landell)教授首创。1919年,哈佛大学商学院在课堂上开始使用,收到了意外的效果。这一方法成为社会学、经济学、政治学、公共管理学等学科常用的案例教学和研究方法,其普遍有效性获得了社会科学领域大多数学科的认可。在公共政策研究领域,案例研究方法在1944年被哈佛大学的潘德顿(Pandleton)教授运用到了公共行政学中。通过案例研究,人们可以对某些现象、事物进行描述和探索,使人们能建立新的理论,或者对现存的理论进行检验、发展或修改。同时,案例研究还是人们找到对现存问题解决方法的一个重要途径。著名公共政策学者安德森认为,政策分析中的案例分析比量化研究要更有效。[17] 另一位著名公共政策学者迈克尔Ÿ希尔也认为:“政策过程研究可能是案例研究,所使用的主要是定性方法”。[18] 在中国公共政策的研究中,要特别注意经典案例的挖掘,只有这样,才能凸现公共政策执行的中国实践,解释公共政策执行的本土化经验,推动公共政策本土化理论和知识的积累,以便更好地指导具体的公共政策的中国实践。
本文将以近年来国家推行的集体林权制度改革(也有简称为“林改”或“集体林改”)的重大公共政策为案例基础,运用案例分析方法来探讨政策执行中产生的层级性和多属性难题并寻求解决途径。在展开分析之前,有必要对集体林权制度改革政策的由来先做一个背景描述。
在中国现有的土地面积中,耕地约有18 亿亩,而林地却有43 亿亩,相当于耕地面积的2.4 倍,其中产权属于农村集体所有的林地有27 亿亩。占全国林地面积的60.1%,涉及4.3亿农民。我国山区面积占国土面积的69%,拥有全国90%左右的林地资源。全国2000多个行政县(市)有70%是山区县。山区又是贫困人口聚集的林区,全国592个国家级贫困县,有496个分布在山区。[19] 由于大农业通常也包括林业,因此,“三农”问题包括了“林业”、“林区”、“林农”问题,即通常所说的“三林”问题。可以说,要解决好中国的“三农”问题,必须同时解决好“三林”问题。
国家对农村集体森林资源的治理经历了一个漫长的过程。20世纪80年代初,中国政府在农业上推行家庭联产承包责任制取得巨大成功后,试图把在农业上取得的成功经验引到农村林业上,使农村林业生产也能取得同样的效果,于是决定在全国开展林业改革工作,其中林业“三定”(稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制)政策的出台,成为十一届三中全会后我国林业改革的一个重要标志。1981年3月,中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》(以下简称“《决定》”)。《决定》包括落实林业生产责任制,根据群众需要划给自留山,并落实林业生产责任制。[20] 但1980年代的林改没有成功,简单照搬家庭联产承包责任制的做法,村民担心林业政策多变,一度出现乱砍滥伐的严重局面。为了制止乱砍滥伐,维护生态安全。中共中央、国务院于1987年发布《关于加强南方集体林区森林资源管理 ,坚决制止乱砍滥伐的指示》,将已经分下去的林地又重新收归集体村庄。结果这种较为保守的农村林业政策,造成了诸如产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题。这些问题的存在制约了农村林业的发展,影响到林区广大民众的利益。在这种情况下,民众对改变林业经营现状的林改有着强烈的需求。从更广阔的背景来看,林改是以胡锦涛为总书记的中央领导集体倡导科学发展观和生态文明新的执政理念的必然选择,林改作为一项重大性公共政策逐渐被提上了议事日程。在国家贯彻新的执政理念以及民众的迫切要求的双重背景下,从2003年开始,中央政府开始研究林改政策,出台了《关于加快林业发展的决定》,并在福建、江西试点,目的是建立以家庭承包经营为基础的林业经营体制。2008年,中共中央、国务院发布了《关于全面推进林权制度改革的意见》(以下简称“《意见》”)后,林业资源的治理进入新阶段。林改被称为继土地改革、土地承包政策之后的第三次“农村革命”。根据这一政策,我国27亿亩集体林地将明确经营主体,落实农村林地承包责任制,实现以家庭承包经营为主的经营体制,目的是实现“山有其主,主有其权,权有其责,责有其利”,即“均山、均权、均利”和“耕者有其山”的目标,建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监督服务有效”的适应市场经济要求的现代林业制度。[21]
由于集体林权制度改革是一项涉及到全国不同层级、不同利益主体的重大公共政策,在中共中央的高位推动下,中央、省、市、县、乡镇五级政府部门的一千多万名干部和工作人员直接或间接地参与到这场改革中。同时,还牵涉到环保、林业、司法、财政、国土、金融等多个部门的利益。因此,以集体林权制度改革这一重大公共政策来透视公共政策执行的中国经验,是具有代表性的。而且,集体林权制度改革案例的是一个领域性案例,它不是单一的事件,其性质、大小和完备程度具备合理性和有效性。因此,选择这样一个复杂性的案例作为本文的经验对象,对验证理论假设和做出一般经验框架阐释,是能够获得方法论上的支持的。
三、层级性治理:条条的分割及其协调策略
在国家级治理场域中,中央制订的公共政策,较之于地方制订的公共政策,往往具有宏观性的特征。国家公共政策在出台之前,因为涉及到多个政策相关部门,需要对这些部门进行协调、均衡,从而导致最终的政策文本往往采取指导性和宏观性的表述。同时,由于国家宏观层面的集体林权制度改革政策设计最终是要落实到一定的场域(地方为中观层面、基层为微观层面),而在这个落实过程中实际上已经转变为一次次的政策再细化和再规划的过程,地方可能会根据自身的地方性知识、[22]特殊性和地区性利益运用自由量裁权对中央政策采取具体化处理,从而形成形态各异的公共政策,也即政策的层级性。层级性可分为真实性执行与失真性执行两种形态。对于政策失真性执行需要进行层级性治理,这是本节分析的出发点。下面以我国集体林权制度改革为例进行分析。
(一)政策创新与政策的真实性执行
从2003年开始试点新一轮农村集体林权制度改革,到2008年在全国范围全面展开,先后有福建、江西、辽宁、浙江、河北、云南、安徽、湖北、重庆、河南、贵州、湖南、四川、陕西、吉林、海南、广东、广西、黑龙江、新疆、山西、甘肃、江苏、青海、内蒙古、西藏、宁夏等省级行政区参与这项工作。笔者通过对二十七个省的集体林权制度改革绩效进行历时性考察发现,在集体林权制度改革过程中,不同区域的省份有不同的林改目标和林改策略。有的区域想通过改革达到农民增收的目标(如福建省、江西省),而有的区域则可能希望通过改革强化其生态保护功能(如西北省份、长江黄河中上游省份)。因此,以“均山到户”为核心的中央林改政策在不同地方的执行风格中会发生一定变化。众所周知,伴随着经济社会的转型,地方治理已成为一项高度综合性的公共事务,各地的治理不再追求单纯的GDP增长,而是转变为追求经济发展、促进社会和谐、建设生态文明、维护市场秩序等多重目标。因此,各地在推出本地的林改方案时,势必会对中观和微观两个治理场域面临的多项任务进行比较排序,从而使林改政策呈现出“地方性知识”特征。
从中观治理场域来看。各省区域发展水平各异,因而在省级治理层面形成了不同的政策模式。我国林权制度改革要达到的目标是“农民增收(a)、林区和谐(b)、生态良好(c)”,代表着林改所要达到的经济利益、社会效益乃至生态收益。但因各地实际状况存在差异,因此地方政府在执行部署中会做出不同的排序。经济发达地区如广东的排序可能是“林区和谐(b)、生态良好(c)、农民增收(a)”,而经济相对较不发达的地区如江西的排序则可能是“农民增收(a)、林区和谐(b)、生态良好(c)”。这样,目标宏观的中央政策在具体的地方环境中执行,实际上已经转变为一次再规划的过程,地方政府会寻找既能完成上级任务又能在当地取得成效的“地方层级”的公共政策。
从中观治理场域到了微观治理场域过程中,中央政策会历经多次规划,最终落实进入村级场域中,还会进行最后一次规划。调查表明,全国许多村庄已根据村情,发展出了均权到户、均山到组、均山到联户,均山到单户等[23]多种形式。根据村民对于林地资源的在经济上的依赖程度,对依赖性强的地区,原则上实行均山,实现实物意义上的“耕者有其山”,保证农民有安身立命的生产资料,解决农民就业和持续增收问题;对依赖性一般的地区,允许采取多种形式,本着先村内、后村外的原则,首先保证本集体经济组织内部有耕山意愿的农民有山可耕,剩余山林可以对外发包,并通过对外发包收入的分配,使没有耕山意愿的村民也得到一定的经济补偿;对依赖性不强的,经村民民主决议,可以通过公开竞争的方式对外发包,通过发包收益的分配,保证村民享有的权益。这些不同村情的政策得到了当地村民的支持。国家林业局有关负责人也认为,集体林地涉及的利益关系错综复杂,每个村又有不同的实际情况,村民也有不同的想法,如果实行“一刀切”的办法,阻力会很大。对于这样一件惠农利农的好事,就应该根据实际情况,充分尊重民意,尊重历史,实行“一村一策”甚至“一组一策”,由村民自己来决定本村和村民小组的林改方案。[24] 因此,政策创新并不意味着对中央政策精神的背离,运用地方性知识,因地制宜发展出的政策创新,也是对政策的真实执行。
(二)政策的失真性执行与层级性治理
政策执行失真是指公共政策在执行过程中出现与政策内容不符、偏离政策目标、违背政策精神的现象。首先,压力型体制下的地方政府并非消极被动的政治行为体,它有着自身相对独立的利益诉求,可以调整其方向或选择抵制。[25] 国家林改政策的初衷是试图将“还山于民”作为新一轮集体林产权安排的原则和目标,但在20世纪林业“三定”之后,集体林区森林产权结构发生了多种形式的变动,包括集体统一经营、股份合作经营、家庭承包经营以及经营权招投标等。[26]如果“均山到户”的话,势必会打乱原有的多元化产权格局,涉及地方上不同的利益主体,所以地方政府就会寻找契合自身利益和适合本地特点的具体承包方式。在压力型的体制之下,面对来自中央作为政治任务的集体林权制度改革,地方政府不得不扮演两种角色,在“完美行政”[27]和“地方利益代表者”中进行相机修正,以致集体林改政策在贯彻执行过程中难免出现了失真性问题。林改中政策执行失真性的表现有替换政策、抵制政策、敷衍政策、架空政策、截留政策、损缺政策和附加政策等。[28]
替换政策是指在执行政策的过程中“偷梁换柱”,使政策执行从表面上看是与原政策相一致的,而事实却背离了原政策的精神内容,比如有的地区打着建设生态省的旗号,将林改工作替换成植树造林的工作。抵制政策是指政策执行者刻意不执行或变相不执行中央或上级政策的行为。由于林改触及到村干部、林业及相关部门的利益,同时,处在第一线的基层政府要承担林改可能引发的维稳问题,所以林改一开始在很多地方遭到抵制。敷衍政策是指政策执行者在执行中做表面文章,即在执行时只是制定象征性的执行计划和措施,或者执行起来虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责。如有的地方将林改一次性“活立木买卖”或“青山买卖”的方式,并未落实“均山”政策,不仅工作粗放,也有敷衍了事之嫌,反而容易酿成新的矛盾。架空政策是指在政策的执行过程中,对政策内容仅仅停留在宣传上,实际上并没有制定出可操作的具体措施。有的地方执行过程中始终停留在宣传发动和调查摸底状态,对政策执行抱着观望的态度,还有的地方片面强调地方的特殊性而架空政策。截留政策是指公共政策在自上而下的传递过程中,执行主体将政策中途截留,使政策的精神和内容不能传达到目标群体和利益相关人的一种政策执行失真行为。损缺政策是指一个完整的政策在政策执行过程中有关部门或个人掐头去尾按其意志有选择地执行,即坚持对执行者有利的原则。附加政策主要是指政策在执行中附加了不恰当的内容,随意扩大了政策的外延,从而使政策的调控对象、范围、力度和目标超越了公共政策原定的要求。需要指出的是,政策创新与附加政策虽在形式上虽都有别于政策的原貌,但两者在本质上是不一样的。政策创新只是在形式进行创新,但是并不背离政策的基本精神;附加政策则恰恰是背离了政策的基本精神。[29]
政策执行失真性问题反映的是“条条”分割的问题。条条分割根源于层级利益的非一致性。高层政策制定者追求的是整体利益,但地方政策执行者代表的是区域局部乃至个人的利益,因而政策制定者与执行者可能在政策上存在利益的差别。这就有可能在政策的制定与执行之间出现一个“过滤”机制。下级执行者对上级政策往往以自己的利益损益值作为对策参量,得益愈多,愈乐于执行;受损愈多,则不乐于执行,乃至抵制、变换,表现出观望、等待、敷衍等态度。由于上下级之间的条条关系,这一“过滤”机制一般不允许发生作用,特别是指示型政策[30]的执行,当指示性通知发出以后,下级机关必须严格贯彻执行,不允许抵抗或拖拉或打折扣,否则,就要受到相应的惩处。但区域政策执行者可通过对政策文本的解读,从中寻找到一些较弹性的部分进行“灵活”的解读,为政策的变动和修订提供了可资利用的机会,以尽可能地维护局部区域乃至个人的自身利益。
在公共政策的层级性执行方面,西方国家也常面临层级性治理困境[31]。从纵向结构上看,在美国,存在联邦、州和地方政府三个层级。政府间关系直接影响了公共政策的实施。例如,1972年《社会保障修正案》第20条要求为那些贫穷的工薪族妈妈提供日托服务。这些服务由华盛顿的社会保障管理局资助,但由州和地方政府执行。为了使这些穷孩子获得由联邦政府支持的日托服务,社会保障管理局必须向地方政府提供对这一项目的资助。但是这笔资金必须流经州政府,然后将资助的钱转给地方政府。但是不少地方政府并不直接提供日托服务,而是与给私营部门签订合同,让它们提供日托服务,这样一来,就造成地方政府监控服务标准和合同因各州而异,加上党派政治的因素,当地方政府与联邦政府分属不同的党派时,往往又产生不同的政策重点,导致执行一些与联邦政府的期望不同的项目。[32]
对于因条条分割导致政策失真带来的负面影响,需要进行层级性治理。在中国,层级性治理的关键在于纵向上“依靠党委”的高位推动和中间层级的协调。(见图1)
就我国的政治生态而言,党是总揽全局的, 是领导政府的。党的领导在国家公共权力方面是通过制度性的安排,科学执掌国家的立法权、司法权和行政权来加以体现和反映的。许多公共政策的最初是在党代表的报告或文件首先提出,反映了党的社会、政治、经济以及民生理念。发端于农村基层的“洪田村林改”[33]很快成为全国性的集体林权制度改革,充分说明了党是这项重大改革政策的动力源,是政策的设计者和引领者。
中间层级包括省、市、县三个层级。省委省政府是当代中国最高一级地方党政机关,在国家政治生活中处于非常重要的地位,因此,它在层级性治理中发挥关键的作用。省委是一个省的实际最高领导机关,省委书记是一个省的第一把手。省委主要负责制定并实施一个省的大政方针,主要组成部门有省纪委、省政法委、组织部、宣传部等。省委实现领导的一个重要方式是召开常委会、省委全会,制定各类大的政策,并要求有关部门执行;另一个重要方式就是任命干部。2000年之后,我国的政治体制度采用省委书记兼省人大主任的方式,通过人大的监督来实现对省政府工作的监督。省委直接受党中央的领导,是代表中央统领地方党政系统正常运作的核心力量。而省政府是一个省的最高行政机关,在工作中更侧重于经济工作,省政府组成部门有发展改革委、财政、交通、建设、农林水、教科文卫、公安、劳动、环保等厅局。省政府的权力更实际一些。在从事经济现代化建设的过程中,省级政府是所辖区域的政治中心和经济统帅,是实现中央集中宏观调控与地方分散管理相结合的中介。政策改革工作局面复杂,任务繁重。省委省政府在政策执行过程中往往要进行召开多次会议,不断地动员各级干部认真领会党中央和国务院的指示精神,保证省级政策精神与中央保持一致。
县委和县政府是党和国家政权的缩影,它在层级性治理中的战略意义也是十分重大的。从中央到乡镇这五级党政中,县委县政府设置除了没有外交、军事部门外,中央政权所具有的建制县级政权大致都有。县处于国家与社会相连接的关键位置,它是自上而下的意志贯彻与自下而上的意志表达的汇集点,是国家与社会的联结点。中国的县规模适度,既能够进行自主的长远战略规划,又能够与民公保持密切的接触和沟通,并在控制自身政策的变形度方面具备一定的优势。同时,从我国政权体系内部的运转来看,基本上是权力逐级上收、矛盾逐层下递、压力逐层加大,省和市这两个中间层级在一定程度上既不最终承受压力也不直接面对矛盾,于是矛盾与压力都集中交织在县这一级,县级党政的工作能力直接关系到政策精神能否贯彻落实,其作用自然不容低估。而且,任何改革在本质上都是利益重新调整和重新分配,改革政策的实施,必然会触动到一部分人的利益,有可能引发纠纷,县级党政往往还肩负着“维稳”的压力。
从以上分析不难看出,中间层级的三级政权都发挥着各自独有的功能,在这个冗长的行政系列中,要掌握好政策的一致性与灵活性的辩证法,并不是一件容易的事。应当依照我国“职责同构”[34]的机制,理顺纵向政府间的关系。职责同构是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。学者们普遍指出职责同构是政府职能转变不到位、条块矛盾产生的体制性原因。本文无意对“职责同构”的利弊进行回应,但需要考虑的是,我国的“职责同构”体制是在历史中形成的,有一定的必然性和合理性。“职责同构”保证了中央的“权威”,使公共政策能顺着“条条”逐级往下推进。要慎重对“职责同构”体制进行改革或动“手术”。比如集体林权制度改革在贵州省的推进中就遭遇到一些麻烦。在林改之前,贵州省将各地区的林业局与农业局合并,组建农林局,也有区县把林业局与城管局合并,虽然从表面上看合并后是转变政府职能,但是这实际上是两类隶属不同机构的合并,其定位和职能并不完全不同,而且合并后也存在机构磨合和管理归属部门不同等问题;尤其是在具体业务轻重缓急的处理上将存在着很大争议,该省林改进度缓慢,县级林权交易中心受制于体制问题迟迟未能成立,林改配套政策(如政策性森林保险和政策性林权贷款)也推进不利,而国家林业局向下交办的任务,常常找不到对口单位。因此,政策目标的真实性执行有赖于纵向上 “职责同构”体制与中间层级的协调、理顺关系,让省级、市级、县级政权都积极地发挥着各自的优势,推动着政策目标的贯彻落实。
 
四、多属性治理:块块的分割及其合作策略
多属性治理是指针对公共政策的多属性特点,通过高位推动、信息交流等治理方式,实现部门之间的合作,达至公共政策的有效执行。
(一)“孤岛现象”与合作困境
多属性治理与“孤岛现象”有着紧密的关联。“孤岛现象”是指政府机构间在职能、资源、信息、利益等方面因为不能满足多元组织主体充分整合、及时交流、高效利用的一种状态。合作困境是对“孤岛现象”的一种理性定位。[35] 政府相关部门在执行公共政策时常常面临一个部门的目标与其它部门的目标不一致,在执行中出现一个组织在执行某个项目时,不愿意与其他组织合作,结果出现公共政策的执行中的“孤岛现象”与合作困境。
以美国为例,很多社会项目的实施要依赖教育部门的培训政策,而劳动部门的就业政策实施也需依赖教育部门的政策。同时,国家安全也需要多个部门的协调。美国的农业部食品和营养服务局曾执行过“妇女、婴儿及儿童营养补充项目(WIC),旨在消除低收入人群和高收入人群之间在营养保健方面存在的不平等状况。虽然这个项目已经取得了一些成功,但由联邦政府提供资助的营养项目还是受到了批评,批评者担心这些计划将导致美国普遍流行肥胖。美国联邦政府不得不依赖卫生部拿出修改方案。[36] 许多公共政策实质上携带了一系列不同的目标,美国的“消除贫困计划”就需要依赖社会项目、教育和经济项目以及税收制度,如果这些部门的执行者不积极配合,就很难达到它的理想目标。[37]
回到中国的林改公共政策,林改要承载“林业发展、林区和谐、生态良好、资源增长”等多项任务,是一个多属性目标的政策领域,整个林权制度改革事实上是一个多重权益重新构造的社会政治过程。特别是在当前外来资本进入林业和林地流转加快的情况下,更需要在公平与效率,在经济效益、社会效益、生态效益之间做出一整套系统的多属性的政策安排。
从产权性质来看,产权作为一个权利束,[38] 包含承包经营物权、经营权、收益权、处置权以及决策权等五项权利,与这五项权利对应的林改制度包括家庭承包经营制度、分类经营制度、采伐管理制度、林权流转制度、农民合作经营制度以及村民自治制度,这六大制度涉及多个不同的利益部门。
林改的第一阶段是主体改革,也就是“明晰产权”阶段,涉及家庭承包经营制度,旨在落实集体林成员所有权和林地承包经营用益物权,这一阶段主要依据《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》及《森林法》等法律法规。随着改革的深化,配套措施的跟进就显得日益重要,因为《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律大多以耕地为范本设计农村集体土地产权制度。而林地的商品性、林木的周期性、林业的生态目标都决定了集体林业发展需要不同于耕地、农作物与农业的配套政策,这就需要在森林采伐、生态补偿、森林保险、林权交易、抵押贷款、农民林业专业合作社、林业产业化、科技支持等相关领域进行改革,以建立低交易成本的林权流转制度,因此需要多个部门共同参与和合作,并形成一列政策组合。包括《林地贷款中央财政贴息资金管理办法》、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》,《林权证银行抵押贷款暂行管理办法》、《关于促进农民林业专业合作社发展的指导意见》等。[39]上述政策是由多个不同部门制定的,这些部门是相对独立的主体,他们具有各自的利益,因此在政策制定中可能存在着利益竞争关系。
在地方层面的具体操作上,也需要多个部门的共同参与。仅在“明晰产权”阶段,就涉及县委办、政府办、纪委监察局、林业、农业、司法多个地方政府部门。首先,林权纠纷的排查。这是“确权发证”必要举措,司法、民政等部门要先行动员;其次,勘界和发证。这个任务需要林业相关部门派出技术人员;第三,经费。财政部门需要下发林改工作经费,而纪委监察局等部门要下乡检查经费使用与落实;第四,林权登记资料的管理。档案部门要配备档案工作设施设备,并及时对文字、数据、图表、签章、用印等进行动态的整理、检查与归档。可以说,缺少任何一个相关部门的配合,这项公共政策就无法达至理想的绩效。
(二)应对策略:多属性治理
较之于单一政策,以多属性政策为对象的研究目前在公共政策学领域还未受到重视。单一政策的执行主要是单一职能部门的行政活动,但政策往往具有多属性目标,执行过程中需要跨部门的合作而不是某个部门的单一行为,特别是当林改已由主体改革向配套改革转变时,部门间的合作和多属性治理就更加迫在眉睫。
在我国集体林改制度改革的实施过程中,信任、合作、整合构成了多属性治理的基本策略。信任是合作达成的粘合剂,缺乏信任会导致机会主义行为的出现、破坏联盟关系,可见互信可以推动政策网络中各个行动者的合作,减少集体行动的障碍,出现一个正和的博弈结果。在林改中,相关部门需要以基本规则作为支撑,建立一种信任机制,扩大共识,降低合作成本。合作是多属性治理的首要应对策略,多属性的林改政策只有通过多个部门的合作,出台相关的配套政策,才能产生实质性绩效。整合是多属性治理中的第二个应对策略,通过整合机制可以有效降低部门狭隘利益的消极影响,防止政策内容陷入“碎片化”[40]。在林改中,林业、财政、工商、金融、司法、信访等多部门可透过一定的整合机制,克服单一部门执行的限度而达至合力。在中国的政治制度框架下,如何将这三种策略糅合在一起?与前述的“层级性治理”相近的是,在横向上的“高位推动”,也就是所谓的“五级书记抓林改”,而且它在“多属性治理”中的作用和意义更大。[41]
客观上讲,在实施新一轮集体林权制度改革前,林业部门在政府部门和权力序列中的地位并不突出,仅仅依靠林业部门来实施改革,力量明显不足。因此,必须充分根据中国现有的政治体制框架特征,运用“以党领政”的高位推动方式,这样就可以避免出现“台上唱戏,台下看戏”的局面,使其它部门积极配合,投身于林改之中,这已为很多省份的实践所证明。[42]
多属性治理的分析框架有助于我们深入了解中国公共政策执行中存在的主要问题,改进和提升公共政策的绩效。(见图2)以集体林权制度改革为例,“林业三定”时期的政策只强调林业单个部门的工作,忽视了林改的系统性和复杂性,表面上实现了政府规定的目标,但由于工作粗糙,遗留大量问题,出现了产权纠纷,直接影响到我国集体林森林资源经营水平的提高。这次林改吸取教训,将改革政策分两步出台,在第一阶段以“明晰产权”为核心的主体改革完成后,紧接着进行第二阶段配套改革政策的推进。为了保证这项公共政策的顺利进行,在组织保障上,中共中央、国务院于2008年6月颁布了《关于全面推进林权制度改革的意见》,这项公共政策首先是党以文件的形式确定下来,符合中国“以党领政”的政治生态,也就是通过高位推动来确立了林改的重要地位。根据这一政策精神,国家成立了“集体林权制度改革领导小组”,并根据《意见》所提出的“各有关部门要各司其职,密切配合,通力协作,积极参与”[43] 精神,将发改委、中纪委、财政部、国家档案局、国土资源部、国家林业局、中农办、保监会、中国人民银行、工商总局等19个部门作为林改领导小组成员单位,并涉及农林、财金、保险、宣传、档案等多个中央部委[44]。林改领导小组虽然设在国家林业局,但该小组的工作可直接对国务院总理负责。
随后一年时间,国务院发出多个通知,要求各部委以及各级地方政府要高度重视林业的改革和发展。2009年6月22日,建国以来首个中央林业工作会议召开。随后,国务院相关部门联动,如财政部为配合这一政策,先后出台了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》和《育林基金征收使用管理办法》;保监会也出台了《关于做好森林保险试点工作有关事项的通知》;中国人民银行、财政部、银监会、保监会和林业局出台《关于做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作的指导意见》;最高人民法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》;国家档案局联合国家林业局制定颁布了《关于加强集体林权制度改革档案工作的意见》;司法部下发了《关于在“五五”普法期间切实加强集体林权制度改革相关法律法规宣传教育的通知》。在高位推动下,中央各相关部委相继出台或者与国家林业局联合出台林改的配套改革政策,逐渐形成了林改系列政策群。
从上述的分析可以看到,集体林权制度改革得以顺利实施,表面上似乎是林业部门开展了卓有成效的工作,但最重要一条经验就是“五级书记抓林改”。在林改政策执行成功的地方,一般都是当地林业部门积极寻求地方党委支持,相关部门才会通力配合完成的结果。在短短几年时间,集体林权制度改革的主体任务即将在全国完成,可以毫不夸张的说,是以党委领导、党政合作为基础的高位推动下,解决了公共政策多属性带来的困境,达至有效治理的结果。

五、中国公共政策执行的整体性治理效应
关于公共政策执行中的条块分割问题,学界已经有不少的研究。本文从治理的视角提出了“层级性治理”和“多属性治理”的分析进路,来解决公共政策中的“条条”与“块块”间的问题。在中国公共政策的执行过程中,“条条”的问题主要体现在政策执行过程的失真性上,而“块块”的问题则主要体现为政策执行中的“孤岛现象”。这两个困境可以通过纵向上的“层级性治理”和横向上的“多属性治理”的联动来有效解决。在公共政策执行方面,西方国家也面临层级性与多属性的困境[45]。从纵向结构上看,在美国,存在联邦、州和地方政府三个层级。政府间关系直接影响了政策的实施,三个层级的政府可能一起将某一法律条文付诸实施,但是在操作过程也容易产生问题;从横向执行结构上看,美国的横向组织也存在合作困境的问题。但中国与美国在公共政策执行上有几个经验值得关注:
首先,以纵向的高位推动和中间层级的协调为策略的层级性治理是解决政策执行失真难题的关键。在中国公共政策的运行中,央地关系对公共政策的运行和落实有直接影响,具有层级性的央地关系应置于中国政治和行政体系的框架下来考量。在中国,公共政策实施是由中央为主体来发动,透过压力型体制来向下推动的。[46] 具体表现为,上级凭借其财权和人事权的优势,通过纵向的高位推动,可以很好地动员下级执行政策。但是,地方政府也并非消极被动的政治行为体,他们会运用政策的空间来弹性操作政策。从图1可以看出,公共政策在落实的过程中,中央政策要逐级经历省级、市级、县级和乡级四个治理场域,许多公共政策还要落实到村一级的治理场域。政策每经历一个层级,就携带了新的政策目标,出现政策的“强化效应”或“钝化效应”[47]。中央政策实际上是在黏合多个层级的目标之后才最后才进入村级场域的。在这个冗长的政策执行链条中,政策失真性出现的几率是非常高的。所以,中央政府的高位推动,以及在“政策落地”过程中的巡视、监督和检查是中央政策得到真实性执行中的关键。同时,也必须发挥中间层级的作用,以保持政策的一致性。在政策执行中,每一层级政府的政策领导力特别重要,如果在上一层级出现政策领导力的缺失,都可能影响到下一级层级的真实执行和有效落实,[48] 所以要重视中间层级的相互协调和政策领导力的加强。20世纪90年代,高金(Malcolm L. Goggin)等人就提出公共政策执行沟通模型,对政府层级性在政策执行中的作用进行了详细研究,[49]非常重视发挥各个政府层级领导力的作用以及它们相互间的协调策略。
其次,以横向上的高位推动和以合作、整合及信任为基础的多属性治理是解决公共政策“孤岛现象”的要件。20世纪80年代的“新公共管理”运用市场化手段,在消除行政部门的无效率方面取得一定的成效。但是,对于具有多属性目标的公共政策,在实践中反而容易造成严重的“碎片化”和部门自我中心主义。本文通过公共政策的实证分析,提出运用“多属性治理”来解除“孤岛现象”带来的困境,实现有效合作。
“层级性治理”与“多属性治理”若加上“高位推动”,则可形成整体性治理的效应。
如前所述,“高位推动”是我国公共政策制订与执行的重要特征。党是公共政策的决策主体,是政策目标的创制者、利益表达的聚合者、公共政策的决策者、执行者与监督者[50],重大公共政策的推行需要各级党委承担上述五种角色,党委的态度是影响层级性协调和多属性合作的关键因素。
在公共政策执行中,如果各级党委将其作为一件大事来抓,精心组织,则公共政策执行就能取得明显绩效。这里需要启用一个“中共**工作领导小组”的机制,它在实践中被证明是非常有效。这一机制的具体运行一般采用先行成立“中共**工作领导小组”方式,这种“工作小组”属于任务性小组的编组,主要是为了使工作事务及决策更具体周延而设的工作机构,大致可分为两类:
一类是常设性领导小组,如“中央对台工作领导小组”、“中央财政经济工作领导小组”、“中央外事工作领导小组”、“中央农村工作领导小组”、“中央宣传思想工作领导小组”等。一般来说,党的行政机关人员远较行政机构的人员少,人事结构也精干,由此体现“党的领导”。这个“中国特色”非常重要,我们有必要梳理一下其历史由来。1949年新中国建立后,起初重视“党政分离”,倾向回避对政府部门的影响,但1953年因修正国家税制等重大问题未事先请示党中央后,党中央开始强调要加强对政府部门的领导;随后出台了《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》,根据这一决定,政府工作中的重大事项均需事先请示党中央,政府各部门的党组工作则直接接受党中央的领导。为了使国务院主要领导人更清楚直接地向中央负责,重新划分了计划、财经、政法、外事、交通、农林、劳动、文教等各大区块,并由专人直接领导,这是最早中央工作领导小组的前身。1958年八届四中全会后,中共中央决定成立财经、政法、外事、科学及文教等小组,各由党中央派专人负责分口领导,这些小组直属中央政治局和书记处,向其直接做报告。大政方针在政治局,具体部署在书记处,具体执行和细节决策属政府机构及其党组。自此,开启了行政机关向党的各级机关负责、党委通过部门内的党组向行政机关发出指示以及各行政部门通过党组向党委进行报告和请示的机制。
另一类是临时性领导小组。这类小组一般是为了推动某项重大公共政策而设立。在此,必须提及党的行政担当机构负责人与行政机关负责人间的关系。在中国,党内的地位比在政府里的地位显得重要。党的行政担当机构的负责人相较于行政机构的负责人,不论是在党内或政府内,其地位均较高。这显示了党的行政担当机构领导这些机关的事实。因为党的行政机构负有协调行政机关的任务,为了顺利地进行任务,将地位高的领导人任命为党的行政担当机关的负责人较有效率。
从实践经验来看,临时性领导小组的作用主要体现为五个方面:
第一,发挥协调沟通作用。一项公共政策的执行时需要政府各部门配合参与。然而由于各部门存在着一些本位上的不同观点,因此有必要成立一个协调机制来整合党和政府之间的共识,而工作领导小组有这方面的优势。因为工作领导小组的成员不管是否在政府部门任职,均是党的成员,他们不太可能对原则问题有过多不同的观点。但在公共政策的执行中,仍存有各政府部门一些本位上不同的观点,因此,工作领导小组有协调的功能。
第二,起到“下情上达”的作用。在公共政策执行中,会有外界相当多的建议案或意见书要递交,这些建议往往牵涉到多个部门的利益,牵头部门往往无法一家解决。如果呈送到领导小组,经由领导小组办公室的汇整,再转交到职能部门,这样能起到上下之间取舍的功能。
第三,减少执行摩擦成本。由于公共政策存在多属性的特点,在执行中,必然要出现一个部门牵头,多个职能部门介入的情形。但各职能部门在政府序列的重要性不同,可能会出现某些“配合部门”的地位比“牵头部门”更显赫,或者介入部门因利益因素不愿配合,在执行过程中出现摩擦。这时,透过成立“以党委为核心”的领导小组方式,不仅有益于促进党政各部门彼此之间的互动和非正式的意见交换,形成集体政策,而且一旦形成决策全体都必须遵守,共担责任,这也就减少执行过程中的摩擦成本。
第四,承担监督政策执行的职能。政策本身的多属性特征导致了公共政策交由政府部门执行时,在实务和理想之间可能会产生差距。但依据我国国情,各个职能部门都是党领导下的一员,不可能超然于党的政策之外,他们与党委的关系不是平行关系,而是一种上下级关系,因此“高位推动”这一模式强化了党委对政策执行的监督。成立的领导小组就自然地承担起监督政策是否完成任务的职能。
第五,具有强大的政策推动力。工作领导小组的这种枢纽机制角色,是西方国家中所缺乏,加上它又是党与政府之间的桥梁角色,既有缓冲又有协调功能,更为一般西方国家所欠缺。
事实上,在中国现有的国体、政体和特殊政治文化条件下,在执行若干重大政策过程中,“高位推动”是一种现实的治理模式。从国家治理的社会基础来讲,基层社会、尤其是乡村社会,无组织化是一种典型社会型态。面对原子化的村庄,作为外源力量的政策干预是有效治理手段。为了对付同级部门的相互扯皮和让公共政策进入原子化的村庄,“高位推动”是一种极为重要的手段,它是“具有中国特色党主导下的公共政策执行机制”。中国国家具有强大的力量,而力量的中心就是中国共产党,这个权力的中心是在历史中形成而且是写入宪法的。“党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导”。[51] 更具体的表述是,“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用,集中精力抓好大事,支持各方独立负责、步调一致地开展工作”。[52]这段话表明,党的领导权就是抓大事的权力,也就是核心政治权力,政策执行者若依靠党委支持,将有利于整合各方资源。我们认为,在对中国公共政策执行的解读中,任何忽视中国共产党在重大公共政策的角色和作用,都无法真正认识公共政策的中国经验。美国著名汉学家杜赞奇也注意这个“公共政策执行的中国现象”,他指出,中国改革的成功最不可忽略的要素,是中国存在一个强大的党的组织,它深深地植根在中国城市和农村之中。党和国家有足够的动员人民的力量,当要推行什么计划时,就去动员庞大的人力资源为其服务。“我们试想想,有多少国家能够像中国这样动员人民?你不一定会认同这些计划,但你不得不为这种深入社会的动员能力折服。”[53]
如果说“高位推动”是运用党的权威来实现政策有效执行的主要成功因素, 那么,还需要透过资源交换、信息共享等辅助手段来实现中国式的政策执行治理。在资源交换方面,充足的财政经费是公共政策实施取得成功的关键所在。许多重大的公共政策在执行中往往需要资金来支撑,由于各地在财政资源上的禀赋不同,一些地区公共政策的财政基础比较薄弱,从而导致各地在政策执行的效力上会有所差异。[54] 这就需要行动参与者借由资源交换以达到彼此所需,实现共同利益的契合,如上级通过加大财政转移支付力度,使地方政策执行者得到充足的工作经费,[55] 并对利益的“被改革者”也能提供相对的保障。以林改为例,为了推动改革、减轻农民负担,国家林业局出台减免林业“两金”政策,[56] 该政策一度被认为是林业部门在“砸自己的饭碗”,[57] 基层林业站作为这场改革的具体执行者和参与者,对这项改革有所抵触。为此,国家透过资源交换的方式,让这场改革中的林业部门既是被改革者,也是改革的受益者。《意见》指出:“要建立支持集体林业发展的公共财政制度,改革育林基金管理办法,逐步降低育林基金征收比例,规范用途,将林业部门行政事业经费纳入财政预算。” 这意味着林业行政事业人员也能在林改中得到了实惠。国家以财政支持换取了基层林业部门的职能转变和对林改政策的执行。[58]
在信息交流方面,信息的流动有助于多元行动者对目标与细节更为清楚,进而对需求与资源更加了解,以降低成员之间的不信任感。因此,必须加强信息的流动以促成成员单位更为频繁的互动。一般而言,上级掌握的信息得更加全面,下级信息的获取需要经历一个学习和采借的过程。从上级的角度上来讲,需要加强政策的宣传力度;从下级的角度来讲,需要认真领会上级指示精神。无论在纵向和横向信息交流方面,都可建立相关的信息通报制度、联合评估制度和移交制度,以实现信息与资源的共享。见图3。
3 公共政策执行的中国经验
从政策执行的途径发展脉络来看,西方国家先后经历了自上而下、自下而上和整合的政策执行途径三个阶段。本文的研究途径关注纵向上的“自上而下”和横向级别的互动。这与西方政策执行的三个阶段有相似之处,也有不相同的地方。与西方国家轮流执政所带来的政策不稳定相比,中国“自上而下”的政策执行过程中有政党制度的保证,在横向上也有“党委领导”的工作方式以确保同级部门的配合。这样的政党制度提供了政策执行所需要的强制力。
这里并不排斥基层干部(地方政治精英)的自主性努力,地方治理能力的提高也可以提升政策执行的能力。地方政治精英可以从地区发展的现实需要和辖区人民群众最大利益出发“变通”政策而实现制度创新。“自上而下”的研究者往往认为抑制基层自主性是可能的。而“自下而上”的研究者则认为一定的自主性是有益的。我们认为,一定的基层自主性是必要的,但这种基层自主性应处于良好的“场域”(民情)内才能发挥,如同罗伯特 •D. 帕特南在《使民主运转起来》一书中指出,“一个地区的历史土壤肥沃,那里的人们从传统中汲取的营养就越多;而如果历史的养分贫瘠,新制度就会受挫”。[59]
综上所述,在中国,公共政策首先是执政党提出,行政部门加以实施过程。但在实施过程中会经常出现央地博弈和多部门合作的困境。为此,可通过“层级性治理”与“多属性治理”,采用相应策略与手段来解决公共政策执行中的贯彻与落实问题。由于公共政策最终要落实到一定的场域,这一过程实际上已经转变为一次次再细化和再规划的过程,所以地方可能会根据自身的地方性知识和地方利益对政策采取强化或钝化处理,而形成各具特色的具有层级性的公共政策。同时,一项重大的公共政策往往具有生态、社会、政治、经济等方面的多属性,承载了多项任务,其成功取决于横向上的高位推动和各部门配套政策的出台。由此可见,中国的公共政策是在“层级性”与“多属性”中运行,其运行的逻辑是:统一指导,具体实施,相互协调,各显其能[60]。公共政策从提出到落实有层级性、从贯彻到实施有差异性、从回应到配合存在博弈性,博弈性表现在央地之间,也表现在部门与部门之间。而这种层级性、多属性、差异性和博弈性往往容易造成政策的碎片化。为防止政策内容陷入碎片化,可通过“高位推动—层级性治理—多属性治理”的方式,采用政府纵向部门和横向部门的协调、合作、整合与信任等策略,运用资源交换和信息交流等手段,减少“政策梗阻”和“政策失真”现象,达至公共政策的目标和绩效,这在一定意义上即构成了公共政策执行在中国经验。
原载:《中国社会科学》2011年第5期。


[1] 本文为国家社科基金重大项目“中国集体林权制度改革研究”(批准号09&ZD045)、国家社科基金一般项目“和谐社会公共管理模式构建的基础”(批准号09BZZ025)阶段性成果。
[2] 该书有一个特别长的副标题,原书名称是《执行——华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的,或为什么联邦政府的项目取得成功是令人感到惊讶的事情?》。他们研究的结论是联邦(中央)政府拟解决的公共问题的失败与政策执行而不是政策制定有关,其原因是执行公共政策的联合行动具有复杂性,使得联邦政策在地方各州无法贯彻执行。
[3] 金太军等著:《公共政策执行梗阻与消解》,广州广东人民出版社,2005年。
[4] 丁煌:《论政策执行》,《中国行政管理》,1991年第11期;丁煌:《关于政策执行的若干问题》,《湖北师范学院》(哲学社会科学版),1992年第2期;丁煌:《传统的“人情面子”观念及其对当前政策执行的影响》,《行政与法》,1997年第3期。
[5] 景跃进:《政策执行的研究取向及其争论》,《中国社会科学季刊》,1996年总第14期,后收录于景跃进,《政治空间的转换:制度变迁与技术操作》,中国社会科学出版社2004年版,第 128-162页。
[6] 徐湘林:《论美国公共政策制定与执行中的中央与地方关系》,《经济社会体制比较》,1997年第6期。
[7] 陈振明:《西方政策执行研究运动的兴起》,《江苏社会科学》,2001年第6期。
[8] 郑新立,《现代政策研究全书》,北京:中国经济出版社,1991年;张金马,《政策科学导论》,北京:中国人民大学出版社,1992年;兰秉洁、刁田丁,《政策学》,北京:中国统计出版社,1994;陈庆云:《公共政策分析》,北京:中国经济出版社,1996年。
[9] 李允杰、丘昌泰:《政策执行与评估》,台北:台北空中大学出版公司,2008年;丁煌:《政策执行梗阻及其防治对策:一项基于行为和制度的分析》,北京:人民出版社,2002年;赵凯农、李兆光:《如何贯彻公共政策》,天津:天津人民出版社,2003年;刘熙瑞:《公共管理中的决策与执行》,北京:中共中央党校出版社,2003年;金太军、钱再见、张方华,李雪卿:《公共政策执行梗阻与消解》,广州:广大人民出版社,2005年;谢炜:《中国公共政策执行中的利益关系研究》,上海:学林出版社,2009;姚华、耿敬:《政策执行与行动者的策略》,北京:北京大学出版社,2010年。
[10] 刘世定、孙立平“制度与结构变迁研究课题组”:《作为制度运作和制度变迁方式的变通》,《中国社会科学季刊》(香港)1997年冬季卷(总21期)。
[11] 陈振明:《政策科学》,北京:中国人民大学出版社,1998年。
[12] 庄垂生:《政策变通的理论:概念、问题与分析框架》,《理论探讨》,2000年第6期。
[13] 刘世定、孙立平“制度与结构变迁研究课题组”:《作为制度运作和制度变迁方式的变通》,《中国社会科学季刊》(香港)1997年冬季卷(总21期)。
[14] 刘世定、孙立平“制度与结构变迁研究课题组”:《作为制度运作和制度变迁方式的变通》,《中国社会科学季刊》(香港)1997年冬季卷(总21期)。
[15] 丁煌:《利益分析:研究政策执行问题的基本方法论原则》,《广东行政学院学报》,2004年第3期;谢炜:《中国公共政策执行中的利益关系研究》,上海:学林出版社,2009。
[16] “条条”是指不同层级的地方政府之间上下贯通的职能部门或机构,也包括部门、机构与其直属的事业单位。“块块”是指各级地方政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构。
[17] 詹姆斯ŸE.安德森:《公共政策制定》(第五版),谢明等译,中国人民大学出版社2009年版,第30~32页。
[18] 迈克尔Ÿ希尔:《现代国家的政策过程》,赵成根译,中国青年出版社2004年版,第22页。
[19] 国家林业局政策法规司有关负责人:《政策解读:林权制度改革如何让农民受益》,《人民日报》2008年7月17日第2版。
[20] 贺东航 朱冬亮:《林地改革的演变轨迹与制度绩效——农村集体林权制度改革三十年》,《中国农村研究·2008年》(上卷),中国社会科学出版社,2008年。
[21]《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》,中发【2008】10号,2008年6月8日
[22] 社会学家吉尔兹将区域化特点显著的政府政策、经济、地理、人文等背景等特殊信息环境称为“地方性知识”。“地方性知识”是区域决策分析的首要因素。
[23] 张敏新、肖平、张红霄:《“均山”:集体林权制度改革的现实选择》,《林业科学》,第44卷第8期。
[24] 黄建兴:“福建林改及有关工作汇报—在贾治邦局长来闽调研时的汇报”,载自《黄建兴厅长讲话材料(2002-2008)》,第95页,华中师范大学中国农村林业改革发展研究基地内部资料,2011年编。
[25] 青木昌彦、吴敬琏:《从威权到民主——可持续发展的政治经济学》,北京:中信出版社,2008年,第187页。
[26] 张敏新、肖平、张红霄:《“均山”:集体林权制度改革的现实选择》,《林业科学》,第44卷第8期。
[27] 李倩:《公共政策执行理论模式评析》,《党政干部学刊》,2006年第12期。
[28] 张爱阳:《公共政策执行缘何失真》,《探索与争鸣》,2006年第2期。
[29] 张爱阳:《公共政策执行缘何失真》,《探索与争鸣》,2006年第2期。
[30] 指示型政策是上级机关对下级机关下达的指示或通知,如《关于严格控制公车私用的通知》等。指示型政策具有指导性、时效性和强制性特点。其指导性主要表现在指示或指示性通知,一般都是紧密结合工作实际,针对工作如何开展和开展中可能出现的问题及其解决而制定的,对下级机关开展工作、处理问题起着指导作用;其时效性主要表现在指示或指示性通知的执行有严格的时间限制。
[31] [美] B•盖依•彼得斯:《美国的公共政策——承诺与执行(第六版)》, 顾丽梅等译,复旦大学出版社2008年版,第145页。
[32] [美] B·盖依·彼得斯:《美国的公共政策——承诺与执行(第六版)》, 顾丽梅等译,复旦大学出版社2008年版,第145~146页。
[33] 洪田村隶属福建省永安市洪田镇,全村总面积23218亩,其中耕地面积1001亩,林业用地面积18908亩,是一个对森林资源的依赖性强的山村。1998年,洪田村把土地承包责任制引向山林,成功推行了村级集体林权制度改革,全村12812亩商品林采取按人口均分到户,联户经营的管理模式进行大胆偿试,实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标,被称为中国林改“第一村”和“小岗村”。
[34] 朱光磊、张志红:《“职责同构’批判》,《北京大学学报》(哲学社会科学版),2005年第1期。
[35] 马伊里:《合作困境的组织社会学分析》,上海:上海人民出版社,2008年第2页。
[36] B•盖依•彼得斯:《美国的公共政策——承诺与执行(第六版)》, 顾丽梅等译,复旦大学出版社2008年版,第147页。
[37] B•盖依•彼得斯:《美国的公共政策——承诺与执行(第六版)》, 顾丽梅等译,复旦大学出版社2008年版,第5页。
[38] [美]哈罗德.德姆塞茨:《所有权、控制与企业:论经济活动的组织》,经济科学出版社2000年版,第15页。
[39] 《集体林权制度改革重要文件和政策法规汇编》,国家林业局集体林权制度改革领导小组办公室、国家林业局农村林业改革发展司编,中国林业出版社,2010年版,第7页。
[40] 政策碎片化的概念源自于Lieberthal的“碎片化权威”一词。碎片化理论强调政府各部门的官僚会根据其所在部门的利益进行政策制定或是影响制定过程,一般由政府各相关部门共同参与制定,中央政府各部门之间、中央和地方政府之间、各级地方政府之间通过在项目谈判中的争论、妥协、讨价还价,最后出现政策方案的分散现象。见任敏:《我国流域公共治理的碎片化现象及成因分析》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版),2008年第4期。
[41] “五级书记抓林改”是指“省、市(地)、县、乡、村”五个层级的党委书记和村书记亲自担任林改领导小组负责人。2010年10月,回良玉副总理在出席全国集体林权制度改革百县经验交流会上,将“高位推动”作为“林改”取得显著成效的首条经验。详见《回良玉在全国集体林权制度改革百县经验交流会上的讲话》,新华网,2010年10月10日。
[42] 如福建、江西、浙江、云南等省的经验。以福建省为例,该省在推进林改过程中,党政主要领导亲自抓,分管领导直接抓,形成党委统一领导,党政齐抓共管的领导体制和工作机制;建立工作责任制,把深化改革和生态建设的目标任务分解到市、县、乡,并将任务完成情况纳入省政府对市、县(区)政府绩效管理内容。详见《中共福建省委 福建省人民政府关于持续深化林改建设海西现代林业的意见》,闽委【2009】44号,2009年12月9日。
[43] 《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》,中发【2008】10号,2008年6月
[44] 回良玉副总理在中央农村工作领导小组第十一次会议上关于林改工作的讲话,2007年9月29 日。
[45] [美]盖伊.彼得斯:《美国的公共政策》,上海:复旦出版社,2008年。
[46] 荣敬本:《从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革》,北京:中央编译出版社,1998年,第257页。
[47] “钝化效应”原指应用化学或电化学方法,在金属表面形成一层薄的氧化物层,使金属腐蚀速率大大降低的过程。这里是指在政策在各层级执行落实的过程中,下级对来自上级政策经历处理后所达到保护本级利益的现象。
[48] 王玉琼,《“政策领导力”及其解读:以社会保障性住房政策为例》,《中国行政管理》,2010年第6期。
[49] 该模型建立在以下假定之上:(1)中央政府与地方政府之间具有冲突或合作关系;(2)州政府具有自主裁量权,可以解释联邦计划的内容或充分了解地方政府亟需谋求解决的问题;(3)不同时间或不同管辖权下具有不同的执行形态变项。该模型包括三个变量因素:(1)因变量:“中间层”的政策执行;(2)自变量包括两项:第一项为“上面”的诱因与制约,第二项为“中间层”和“底层”的诱因与制约,两者形成交互依赖关系;(3)中介变量:“中间层”本身的决策后果与能力。“中间层”决策者在整个模型中居于至关重要的位置。他们负责接收和评估来自“上面”、“中间”和基层的各种信息,并作出决策,把中央颁布的政策在其负责的行政区域里执行下去。详见,Malcolm L.Goggin.,AnnO'M.Bowman,James P.Lester,Laurence J.Jr.O'Tool.Implementation Theory and Practice:Toward a Third Generation.Glenwood,Ⅲ.:Scott Foresman/Little,Brown.1990.
[50] 汪伟全:《论公共决策中的政党因素》,《理论探讨》2007年第4期。
[51] 江泽民:《在中国共产党第十六次全国代表大会的报告》,2002年11月。
[52] 关于中国共产党在新世纪领导地位的明确表述,见《“三个代表”重要思想学习纲要》,2003年6月10日。
[53] 杜赞奇:《从历史和比较的观点看中国改革》,《开放时代》,2009年第8期。
[54] 林尚立:在海峡两岸“社会发展与公共政策”学术讨论会上的发言,2007年4月,浙江杭州。
[55] 每一项重大的公共政策的推行都会涉及到执行成本问题,如执行者所需要的工作经费。集体林权制度改革工作经费来源采取地方财政承担、中央财政适当补助的办法。为了推进林改工作进度,中央和省级财政对财政困难的县加大了转移支付力度。据统计,财政部在2007年下发的《关于下达集体林权制度改革工作经费的通知》,由中央财政下达给福建、江西、辽宁等个省集体林权制度改革工作补助费15.8亿元,随后在2008年对另外15个省、市也下达了林改工作补助费。
[56] 林业“两金”是指“育林基金”和“维简费”。“育林基金”是按照最高不超过林木产品销售收入的10%计征,具体征收标准由各省、自治区、直辖市考虑林业生产经营单位和个人的经济承受能力核定。育林基金制度始建于建国初期,当年为了培育和发展森林资源,在财政极为困难的情况下,国家提出了以林养林的政策,对恢复我国森林植被,改善生态环境起到了重要的作用。但是,随着公共财政支出框架的建立,国家对林业的投入已发生了根本性的转变,育林基金的征收和使用已不适应林业发展的需要。“维简费”(又称“更新改造资金”)是从成本中提取,专项用于维持简单再生产的资金,是维持木材简单再生产和发展林区生产建设事业的资金。集体林区的场圃按木材销售价的一定百分比提取。其主要用于运材道路延伸、河道整治和有关的工程设施、小型设备购置等支出。其具体管理办法由各省、自治区、直辖市财政厅(局)规定。  
[57] 仅江西省林业部门的育林基金收费在林改启动后就减少了4亿元,人员分流1.3万人。
[58] 取消林业收费项目后,江西省财政每年安排4000多万元转移支付补助给乡镇。从2005年起,省财政按照每个村1万元、每个乡10万元的标准再安排转移支付近4亿元,用于维持乡村政府、基层组织运转。
[59] [美]罗伯特D.帕特南著,王列、赖海榕译,《使民主运转起来:现代意大利的公民传统》,南昌:江西人民出版社,2001年,第214页。
[60]林尚立,在海峡两岸“社会发展与公共政策”学术讨论会上的发言,2007年4月。
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