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【高研院“中国深度研究”学术工作坊论著推荐】何慧丽等:后税费时代的县乡关系与乡村治理问题——对中部某县的实证研究

添加时间:2011-12-23 15:43    浏览次数: 3589 次

后税费时代的县乡关系与乡村治理问题
   ——对中部某县的实证研究

何慧丽、赵晓峰、魏程林


【摘要】中国近现代史上的乡村治理问题,本质上是国家作为经济主体履行工业化战略任务的政治派生物。以此为鉴,本文以中部农业大县某县为例,对后税费时代的县乡关系和乡村治理进行实证研究:由于县域薄弱的经济基础和分税制下地方工业化发展谋略之张力,县级政权以招商引资等经济属性为主,以社会管理等行政属性为副,基本上属于“地方政府公司主义”的政权;县乡关系的主要方面,是经济主体及其派出机构的关系,即“县经乡派”关系;次要方面,是行政主体中的“县政乡派”关系。由此导致乡村治理的双重困境:一重由地方政权经济属性所引发的以土地征占和其他财产性冲突为表现,另一重由其有限行政所导致的以治理缺乏为轴心的表现;其要得到缓解,须从地方政权的属性和县乡关系质的转变、发育农民自助合作组织等治理载体两方面考虑。
【关键词】后税费时代 县乡关系 工业化 经济主体 乡村治理


第一章:导言

一、近现代史以来关于乡村治理问题的定位
中国的乡村治理问题,自近现代以来百年间,一直是国家当政者(或者统治者)工业化的强制性天命所派生出来的最主要问题。
近现代以来的乡村治理问题,包括国家政治建设进程中长期未能解决的村治、乡治和县治的“三治问题”,表现为百年间农村中大量发生的社会冲突 。它缘于百年间国家主导的工业化相伴随的“乡衰”。国家主导工业化的强制性天命与中国既有资源禀赋之间的张力所造成的现代化悖论,是中国近现代史上乡村治理问题的根源。乡村治理问题,从现象上看是如何避免小农贫困、农业破产以及乡村破败动荡的政治问题,孰不知经济关系是最大的政治,
其实质是怎么既能有效地汲取小农剩余,同时又形成一种合适的制度安排保证基层政权不沦为“赢利性经纪” ,不使小农被剥夺得太狠以至于失去生活底线、造成社会动荡的问题。
上个世纪前半叶,从20世纪初至1949年建国之前,是西方工业化国家的资本经济全球扩张在中国表现的时代。这种表现首先是在资本主义国家的政治军事侵略的大背景下,国家以国家权力向乡村过度延伸的方式,以及以官僚资本主导的工商金融等非农产业的方式,过度汲取小农剩余。自晚清以降,国家都竭尽全力通过权力下沉的方式,力图将国家权力的根植入乡村基层,一方面有效地汲取小农剩余以主导现代化的发展,一方面维持乡村的稳定。但是,即使是在国民党执政最辉煌的“黄金增长十年”,旧中国的工业化进程如此之快,成效如此之显著,也是出现了一个“钱币”的两个方面:一面是工商业资本原始积累加速;一面是牺牲农业、小农破产、乡村破败和社会矛盾激化。由于工业化的强势汲取和当时国力薄弱以及人多地少的资源局限,国民党即使从政治上推行乡村自治活动,通过保甲制借助乡村社会当中既有的权威资源和管理机器来稳定乡村、治理乡村,也无力解决这种政府主导的工业化的强大的“负外部性问题”——政权内卷和国家动荡之严重后果。于是,官僚资本的强势集团不得不向社会转嫁制度成本,形成了以农民为主体的不可调和的暴力和革命,结果是其寄生其中的国家政权的坍塌。
建国以后到改革开放之前这30年,(重)工业化作为一个强制性的天命,仍然内在于锻造现代中国民族国家的历史进程中。换句话说,新生的共和国政权,其历史使命仍然是“对外民族独立,对内工业化”。新中国早期的快速工业化之路,在当时国际宏观环境制约和自身内生性资源条件限制下,只能走国家主导型的“非西方”的工业化道路。当时实行的城乡二元制度和人民公社“政社合一”制度,都是为了有效地为工业化、城市化提供人、财、物的积累。由此形成两个结果:一个是通过国家动员,在短短30年时间有效完成了工业化、城市化积累,形成了相对完备的工业化体系;一个是形成了相对落后的农村和相对先进的城市并存的二元经济社会结构。这是在一个人口众多、资源紧缺的发展中国家,在保证政权稳固和社会稳定的前提下,为实现工业化所必然发生的实践逻辑。这个时期值得重视的是:在农村实行的集体化制度,作为“三级所有、队为基础”的“政社合一”的制度安排,是中国共产党汲取民国政府教训,承担其未完成的工业化强制性天命的、一种内含低成本解决或者消解当时乡村治理命题的“中国式”创造。
改革开放30年来,是全国上下通过改制全面发展的时代,也是中国融入新时期的全球化、新时期的全球化以各种产业资本的形态入渗中国的时代。应该说,“三农”问题在这个时代得到了更多的重视。有研究者指出,上个世纪80年代的改革开放,是农民自主性回归、农业得到大力发展、农村得到空前发展的历史。但是,以《土地法》等国家政策制度的出台(1988年)为转折,中国重新回到了国家工业化和城市化优先发展的轨道。土地法规定,乡镇企业用地权收归国家;城市和城镇用地权收归国家;各地新办企业必须进入“经济开发区”或者特区。而1987年开始的“分灶吃饭”的财政体制改革,要求乡镇政府每年按照7%递增上缴财政收入;1994年的分税制改革,更使中央财政的财力(国税收入)得到空前加强。其结果是:中央和省市政府的钱越来越多——增加国家(工业化和城市化)能力,县乡基层政府的钱越来越少——服从国家(工业化和城市化)战略 。
总而言之,改革开放之后,尤其是90年代中后期至税费改革之前,中国社会主要矛盾的实质,一方面是城市工商业资本和金融资本通过种种制度安排继续从农业提取剩余的老问题;另一方面是城乡对立的二元结构使“人地关系高度紧张”的基本国情矛盾更为严峻。于是,改革开放年代的“三农问题”日益严重,直至出现了李昌平呼吁“农民真苦,农村真穷,农业真危险!” 的现象。只要制约中国的根本性矛盾——人地关系高度紧张在长时段没法改变,而且中国作为发展中的东方大国依然要勿庸置疑地现代化下去,甚至在邓小平南巡后形成的外向依附型的现代化发展模式不变更,即以“消耗自己、照亮别人或‘内卷化’大多数农民”的“蜡烛经济”的方式发展 ;那么,就近现代史以来百年间的“宏观和共性”来看,三农问题(农业、农民和农村)的出现就是一个真问题,而其得以解决就是一个伪问题。
然而,乡村治理的问题,或者说“三治”(县治、乡治和村治三级治理)问题,历史地从国家或当政者的角度而言,却是个真命题。因为在人口上亿的发展中国家,三农问题是工业化、城市化的永恒的伴生品;然而三治问题——或者说是乡村治理问题,却是从配合工业化战略的“保底”的角度提出来的,是强势集团或者城里人在“狂歌猛进”地扩大工业化战果之时,不至于使其巨大的负外部性殃及到社会动荡和国家政权的塌陷。

二、后税费时代乡村治理问题研究的现实重要性
(一)何谓后税费时代?
2004年,中共中央十六大报告明确指出:“城乡二元结构”是我国长期存在的基本体制矛盾,不可能短期内彻底改变。虽然如此,中国政府由于得益于建国以来60年的高速发展,到2003年税费改革全面推进的时候,全国农业生产总值在国内生产总值中所占的比例已经不足13%。与此同时,国家财政收入也取得了突飞猛进的发展,2003年突破2万亿,农业税在国家财政收入中所占的比例已经微不足道。我们这个农业大国在近现代史的工业化征程上,开始出现了一个可能性的拐点。即:虽然通过工农业产品价格剪刀差和变相压低农产品价格的隐形提取农业剩余的方法仍然在延续,但是长期以来需要通过收取农业税而采取的显性的提取农业剩余以支持工业发展的办法已经过时了。国家面临着治理转型的可能性,即国家有了足够的财政能力和经济发展实力去破除旧有的汲取型国家体制,以建立真正能够惠及全民的新型制度。国家治理转型是新世纪的中国政府即将面临的新挑战。
于是,以税费改革为肇端的新一轮国家惠农政策改革实践,正在努力开启一个 “以工业反哺农业,以城市反哺乡村”的国家战略转型新时代:中央政府从2000年就开始在安徽省全面推行农村税费改革试点。农村税费改革试点的主要内容是:取消乡五项统筹和农村教育集资等专门面向农民的收费和集资;取消屠宰税和除烟叶特产税以外的农业特产税;取消统一规定的劳动积累工和义务工;改革村提留征收使用办法;调整农业税和农业特产税政策。简单而言,税费改革可以总结为“三个取消和一个调整”。2004年开始实行粮食直补等政策,农业税税率持续几年下降,2006年开始全面取消农业税。中央财政转而对县乡村地方财政给予转移支付以弥补其经费之不足。
2005年前后,受税费改革之“倒逼”,全国范围内轰轰烈烈地掀起了作为税费改革配套措施的乡村体制改革浪潮。此次改革旨在减轻地方政府的财政压力,并以转变乡镇政府职能为首要目标。乡镇政权要切实履行“促进经济发展,加强社会管理,搞好公共服务,维护农村稳定,加强基层政权建设”的基本职能。于是,在2004—2006年彻底免除农业税后,农业税费退出已经在华夏大地延续了2600余年的历史舞台,同时,“撤乡并村”犹如摧枯拉朽。“到2007年底,全国农村乡镇总数从1985年的9.2万个减少了2/3,但其中建制镇进一步增加到约占2/3。” ;同时,“各地大幅度实行乡村撤并,到2006年,全国还有约64万个行政村。”
由于基层政府不能再直接向农民伸手征税取利,所以以农民负担增加为特点的乡村治理危机得以大大消解。
总之,后税费时代有着自己的时代特色:中国,已经作为一个工业产值和财政税收占绝对优势的民族主权国家屹立于世界民族之林;而且新农村建设和生态文明建设也已成为国家的战略性举措,“以工补农”、“以城带乡”有其内在的政治正确性和物质基础保障。 在此中国近现代史上百年间所从来没有的可能性条件下,国家一是走出了从政权渠道加重农民负担的治理性困境;二是还对农民进行各种各样的直补和减免,以及进行合作医疗、贫困补助等等,国家获得了政治合法性的群众基础;三是会有各种支农助农的部门资本项目下乡。这一系列变化,是从中央至县级、乡级、村级和农民的利益格局的调整,对乡村社会治理以及国家和农村社会关系都会产生直接和深远的影响。
中共中央十七届三中全会文件精神指出:要在2012年彻底完成乡村体制改革任务,这一具有明确时间段的改制目标,在实践中能够发挥什么样的实践效应?作为国家与农民关系连接纽带的县乡村基层组织究竟会何去何从呢?
(二)后税费时代所面临的乡村治理问题是什么?
“建国后实行了很长时间的集体化,使国家的治理深入农村基层,是农民利益与国家利益绑缚一体的结果;改革开放后尚有农业税费将农民与国家勾连,收农民的税就得为他们提供服务;免税后,则是国家对农村的扶持(主要是财政投入)义务维持治理的合法性” 。然而后税费时代的“三农问题”却依然突出。
体现在:农村衰败的主因是三大结构性矛盾的硬约束——体现为尖锐的人、地资源矛盾,城乡二元体制的长期存在,以及三农在国内和国际经济格局中的弱势地位。此外还有农村社会的“‘内伤’,即农村的日益原子化”:“许多地方的村庄共同体已经解体。村庄的公共空间被切割支离破碎,很难形成和组织有益的公共生活,人际关系不断疏远;农民在生产生活中很难进行合作,单个的农户很难在市场中获益,大大增加了他们的生存成本;农民的互动减少,缺乏与他们实际生活相匹配的文化;村庄的道德、舆论、价值体系瓦解,老年人地位低下,处境艰难,邻里关系紧张,社会治安恶化;许多人缺乏对未来的良好预期,精神痛苦。” 分税制以来,乡村基层组织陷入到生存的合法性困境当中难以自拔;而免去费税引发的最直接反应就是:县、乡、村陷入了更加艰难的财政困境,乡镇政府运转难;村委会半瘫痪;农技服务体系岌岌可危;水利设施疮痍满目,乡村道路交通亟待加强……
有学者在中部某省农村观察村委会选举时,就亲眼目睹了由于乡村治理的恶化、农村社会建设停滞而爆发的包括数百人集访、致人死亡等在内的一系列恶性事件,严重干扰、阻碍了选举工作,并进而酿成县乡村的政治危机,乡镇工作因此而瘫痪 。此外,最近两年频发的以贵州瓮安事件、甘肃陇南事件、海南3-23围堵乡镇政府事件等为代表的群体性事件,都说明蕴藏在乡村社会内部的深层次矛盾远没有得到根本解决。而据对“海南3-23围堵政府事件”的深层次解读 ,四个引发事件的由头都与乡村基层组织无所作为有关 ,可见,乡村基层组织在后税费时代难以有效作为是诱发矛盾冲突的深层根源。
可以说,从现象上看,后税费时代的乡村治理困境似乎消解了税费时代的乡村治理问题,但是却带来了新的乡村治理问题。这新一轮的乡村治理危机,从某种程度上而言,是在国家治理转型和社会转型期村庄内部潜在矛盾凸显的新形势下、乡村基层组织悬浮于社会之上、不能有效作为而引发的乡村治理危机。

三、相关研究文献综述
那么,关于后税费时代的乡村治理这么一个紧迫的现实问题,既有研究成果是什么?怎么解读后税费时代的乡村治理危机?后税费时代的县、乡、村关联如何?既有研究的不足在哪里?
(一)关于改革开放以来“乡政”与“村治”关联的研究
1983年10月12日,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求各地有领导、有步骤地搞好农村政社分开的改革,争取在1984年底以前大体完成建立乡政府的工作。由此,废除“三级所有,队为基础”的人民公社体制,形塑新的乡村治理框架开始进入历史的舞台。也就是在这个时候,乡村社会在民政部的支持下逐步确立起“乡政村治”的治理模式。“乡政村治”的理想状态是在乡镇一级建立基层政权,对本乡镇事务行使国家行政管理职能,但不直接具体管理基层社会事务;而在乡以下的行政村建立村民自治组织,对本村事务行使自治权。这样以来,在农村基层管理体制中就并存着两个处于不同层级且又相对独立的权力主体:一是代表国家行使行政权的乡镇政府,二是代表村民行使自治权的村委会。换句话说,借助于“乡政村治”的权力划分格局,乡镇管理与村民自治之间实现了有机衔接 。
1988年6月1日起,随着《中华人民共和国村民委员会组织法》的试行,在学界开启了中国农村政治研究的新时代。在“学术重心下沉” 的研究新趋向中,村民自治逐渐成为学界研究的“新宠”,也产生了枚不胜举的研究成果:张厚安从村治的角度将村庄划分为自治型、行政型和混合型等三个类型;欧博文从村民参与和完成国家任务两个向度将村民委员会和相关组织划分为达标的示范村、瘫痪村、专制村和失控村等四个理想类型;徐勇则从村民自身状况和客观效果相统一的标准将村民自治的运作模式分为规范型和非规范型两大类 。从这些基于村民自治视角对村庄展开的理想类型划分中可以看出,“乡政”与“村治”之间并没有能够实现普遍的有机衔接,二者之间的关系在基层的实践中并没有能够得以理顺。
在“乡政村治”的乡村治理框架下,程同顺将乡镇政府与村民委员会之间的关系归纳为三种类型:指导与被指导的乡村关系、行政化的乡村关系和放任型的乡村关系。其中,行政化的乡村关系最普遍 。但是,程的分析本身只专注于对若干经验现象的描述,没有对“乡政”与“村治”之间的关联方式及实践绩效做进一步的深入剖析。
此外,贺雪峰还提出了乡村利益共同体的分析概念用于分析乡镇政府和村委会在征粮纳税等行为中结成的基于双方利益最大化诉求的同盟关系 。从现实解释能力来看,乡村利益共同体的分析概念对于正确认识税改前以农民负担为核心的乡村治理性危机的生成逻辑大有裨益。不过,从“乡政”与“村治”之间相互关联的角度出发,我们认为应该将之进一步区分为共谋性利益共同体和行政化利益共同体,其中共谋性利益共同体强调村民委员会的主动性,而行政化利益共同体则更强调村民委员会的被动性。前者指的是在乡村治理的基层实践中乡镇政府在类似农业税费指标的下达、计划生育罚款等涉农收费领域给予村委会一定的决策权,特别是层层加码的权限,以实现在默认村委会搭便车收费的谋利行为存在的同时换取自身下达任务指标的顺利完成;后者指的是在乡村治理的基层实践中村委会所具备的自治权力被屏蔽,成为乡镇政府所代表的国家行政权力的简单延伸,只是乡镇政府执行国家政策的“左膀右臂”而没有独自决策的权限。
(二)关于乡镇政权的研究
关于乡镇政权角色与行为的研究提出的分析性概念,值得注意的是“经营者(厂商)”这个词眼。最先提出“干部 / 经营者”(cadre / businessmen)概念的是Shue(1998)。她认为改革开放以后随着农村市场经济的发展,“以市场为基础的‘网状’(web) 结构的地方政治圈逐步取代了人民公社时期的‘蜂窝状’结构。在这种‘网状’结构下,地方干部角色越来越向公司的经营者靠近,而不再是家长式的地方官或政客,他们肩负着经济责任因而也急切地到地方体制外部去寻求新的网络和新的机会”。在经济发展的巨大冲动中,“这些政权经营者似乎是独立的,一度偏离了服务于国家的既定方向” 。另两位学者戴慕珍(Jean Oi) 和沃尔德(Walder ) 则更为明确地将改革开放和市场经济背景下的中国地方政府称为“企业家”或者“厂商”(industrial firms)。他们将乡镇企业的成功归之于“地方政府公司主义”模式,认为地方政府把行政范围内的企业视为一个大公司整体的一部分,政府与企业的关系如同公司内部的结构关系,即政府作为所有者,类似于一个公司中的董事长,而企业管理者则类似于执行总裁或工厂内的车间主任的角色。后来,国内的一些学者受国外相关理论的启发,将改革开放后的乡镇视为“政权经营者”,比如杨善华、苏红就认为改革开放以后乡镇政权经历了从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”的转变 。张静更进一步认为,在市场经济中,基层政权成为公共资源的垄断集团,成为从事经营的“经济行动者” 。以上国内外学者从经营者的厂商、公司的角度,从谋利型政权的角度对乡镇政权角色与行为进行分析,为本文研究基层政权与乡村治理的关系提供了有效的视角和路径。
谭同学通过对楚镇的站所的考察,发现乡镇机构生长的基本逻辑是:“它的最初设置通常基于国家意志的需要而得以确立,是国家改造乡村社会的工具。之后它得依靠乡村社会中的经济与社会资源而成长。而另一方面,自设立之日开始,乡镇机构就有了其自主性,并会围绕自我利益展开行动。当作为国家工具失去运作空间,或者社会资源不足时,它就会在制度之外寻找生存空间与资源,否则就只能面对衰亡。” 由此可知,当基层组织自主地围绕自我利益展开行动的时候,甚至会在制度之外寻找生存空间与资源的时候,可就真的成为“追逐利益最大化”的“经营者”了。
税费改革以后,乡镇政权税源枯竭,财政压力剧增。针对税费改革后的乡镇政权,周飞舟认为正在经历从“汲取型政权”到“悬浮型政权”的历史性转变 。他通过对税费改革过程中政府间财政关系的考察,发现过去一直依靠从农村收取税费维持运转的基层政府正在变为依靠上级转移支付。在这个转变过程中,基层政府的行为模式也在发生改变,总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债。在这种形势下,基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。 也就是说税费改革带来的意外后果是改革本身使得乡镇政府处于“半瘫痪”状态,政府不是能够更加完善、周密地提供公共服务、维持一方平安,而是在国家和农民中间造成一种“真空”状态。“悬浮型政权”是从国家与农民关系连接纽带上、站在乡镇政权的角度上向下看,形成的比较切合后税费时代乡镇政权实际状况的分析概念。
与之相对应的是饶静、叶敬忠等人站在乡镇政权的角度上向上看提出的另一个具有一定解释力的分析概念“政权依附者”。 他们基于后税费时代某乡乡级政权的运作状况提出农村税费等改革虽然使得农民负担得以减轻,国家与农民关系从汲取型向给予型转变,中央政府的地位得到增强,但是乡镇机构改革、县乡财政体制改革和乡村公共产品供给体制改革等的实行也在某种程度上影响了乡镇政权的角色和行为。乡镇政权正在从税费征缴年代“以‘收粮、收税’为主要任务,具有一定财权、事务权和公共产品供给职能的相对自主性的基层政权组织转变为‘以协调各类矛盾、维护地方稳定、完成上级交办的各项临时性任务、进行社会动员和组织’为主要任务,财政上主要依靠上级转移支付,没有什么实质性的财权、人事权和事务权,没有力量和动力提供公共产品的事实上的县级政权组织的派出机构,成为高度依赖县级政权组织的‘政权依附者’” 。
关于乡级政权在乡村治理中的重要性,诸多学者表示了积极肯定的态度。潘维认为应该改善基层政权、依靠基层政权、支持基层政权,让基层政权组织解决好国家投入与村民自治的关系,村民物质需求和精神需求的关系,短期需求与未来发展方向的关系,等等 。董磊明倡导“乡村组织主导的新农村建设” ,贺雪峰认为取消了农业税,乡村利益共同体就有了被打破的希望,农民在市场体制下就有了在体制内被组织起来的可能 。李昌平认为乡镇政府的新职能应是服务“以工补农”的国家战略,提供高效的农村公共服务; 管理现代化后备资源,如森林、矿产、河流等;规划、建设和管理小城镇以及统筹新乡村规划与建设的任务 。这些研究为乡镇政权职能的发挥提供了方向性依据。
(三)关于县、乡、村关系的研究
郑茂刚在国家与农村关系的制度框架下,从政府与乡村社会两个层面、"官治"与"自治"两条主线考察,认为中国乡村治理的演进呈现出一条自治化(县政乡治)——行政化(乡政治理)——行政化与自治化并行(乡政村治)的变迁轨迹。他认为中国乡村治理的演进逻辑影响深远,以至我们改善乡村治理的任何努力都不可能脱离"乡土中国"熟人社会抑或半熟人社会这一历史基础及其演变,都不能不重视乡村治理单一行政化的近代特征及其教训,都不能不肯定村民自治这一具有重大意义的制度变迁 。还有陈本凤等提出“县政•乡派•村治”的乡村治理模式 ;又如郑风田等提出:新农村建设视角下中国基层县乡村治理结构,应该是在县域一体化的思路下,“强县政、精乡镇、村合作” 。郑风田提出:过去改革基层治理结构的观点大多没认识到乡村建设的一体性,忽略了农村基层治理在统筹城乡发展中的重要作用。由于县、乡、村的资源和优势有所不同,在县域经济发展中存在较强的互补效应,应从发展县域经济角度来调整目前的农村治理结构。即在县域经济一体化的思路下,利用三者之间的经济协同作用,发挥落后农村的后发优势,推动农村经济和社会的发展。这些研究所具有的关系和结构的视角对本文研究启发很大。
(四)也有从以发育农民自助组织的角度探讨乡村治理的。如王习明认为,“由于农村中的青壮年大多外出,老人遂成为村庄的主体,因此,发展老年协会,充分发挥老年人在乡村治理中的作用就显得尤为重要” 。又如陈江虹认为农村专业经济协会沟通了农户与政府,从而有利于基层政权对乡村社会的管理;有力地促进了农村经济发展,为村民自治奠定了物质基础 。这些研究重视培育乡村治理的社会基础,意义重大。

  四、既有研究的不足和本研究努力的方向
(一)既有研究的不足
应该说,众多的乡村治理研究文献,都对本项目研究有或多或少的启发。然而文献的不足之处主要表现在:
1、关于方法论方面:要么是宏观研究,主要是制度视角的研究;要么是微观研究,即行为视角的研究,难以突破宏观研究和微观研究的各自困境。同时,存在过度借助西方的学术话语,基于本土的创新不多的问题。最缺失的是没有以县乡关系的视角来看乡村治理,没有站在历史的长度上,和宏观的高度上来看中西部农业大县的乡村治理问题出现的实质是什么?
2、内容的不足:关于后税费时代的乡村治理中,很少有认真地梳理当前县乡关系的实际运作关系图景:包括县乡之间的财权、事权关系,县乡党委、政府之间的关系,县各局委与县乡政权之间的关系,等等;当然,也就很少有学者对宏观背景下的县乡关系与乡村治理之间的关联性进行研究。
(二)本研究努力的方向
1、关于方法论
当前所谓的学术研究中,充满了主观主义和教条主义的东西。治学的路径大都是遵循“从理论到现实再到理论”的“两头朝上”的途径,而不是“从现实到理论再到现实”的“两头朝下”的途径。两头朝上的途径,容易迷失治学的动力和方向,因此容易丧失治学的活力和使命,使学问变成脱离本土现实的东西,使“现实”成为被“理论”任意“裁减”的东西。两头朝下的途径,即问题从现实中来,是现实的需要促成了相对具有解释力的概念和命题的形成,而从现实中来又在理性思考的提升下形成高于现实的所谓理论,再成为指导现实的东西,并在指导和解释现实之中、在履行理论研究的现实天命之同时,自身不断得到改进和突破。本课题组希望尽力在“两头朝下”的治学路径中有所突破。
这种研究路径,其实就是那句众人耳闻能详的“实事求是”——“实事”就是客观存在着的一切事物,它在实践中丰富多彩地表现出来;“是”就是客观事物的内部联系,即规律性,即事物的本来面貌,固有的、质的内部联系。“求”就是我们去研究,去对作为首先的和基本的生活和实践中的材料,进行“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里”的“实证”研究。
这种“实证”研究,不是与所谓的“人文主义”相区别的、主张“实证主义”的方法论的研究,而是将客观与主观相融渗的、具有“实事求是”特色的本土的“实证”研究;也不是所谓的具有学科局限性的片面研究,以及对研究对象的现象性研究,而是应具有关联性的宏观视野,以及研究的本质性。
在这样的“方法论”指导下,我们借用一切有利于研究的操作性方法,如文献法、观察法,参与式研究法、田野考察法,等等。但我们感到,在本项研究中,若能尽可能地悬置既有理论,如诸多从西方当代发达的资本主义国家经验基础上生成的、移植过来的概念和理论,直面现象,以真实的、本质的现象为出发点,进行白描式的基础性、资料性研究,从经验事实的抽象中归纳出、重新构建相对具有解释力的理论,哪怕这重新构建的理论与既有理论相重合显得多此一举,这样的努力应该说也很有意义。
2、关于理论框架
在如上“实事求是”的“实证”方法论指导下,我们对后税费时代这一框定了时间段、从而具有鲜明的新时代背景的中国的乡村治理问题研究的理解和切入,具有本课题组的独特之处:
从前述的中国近现代历史宏观叙事的高度上,我们可以提炼出一个共识性的本质的经验性结论:乡村治理问题,即“三治”问题,本质上是作为一个发展中国家的国家工业化派生出来的制度成本问题,是国家作为经济主体履行工业化战略任务的政治派生物。鉴于宏观整体的视角和关系的视角对理解后税费时代的乡村治理很有用,我们感到后税费时代与税费时代相比,既有宏观整体上的不同,也有一些本质上的发展“路径依赖”,于是就有如下概念和命题设定:
(1)中国经济的发展很大程度上属于一种政府行为和政府职能。国家拥有资源配置权,是理性的经济行动者,以追求利益最大化为目标。确切地说,政府并非只是公共资产的代表者、管理者、监督者和调配者,而是所有者、决策者、投资者和受益者。所以,政府是经济主体 。
(2)由于所处工业化发展阶段的不同,在90年代以来的税费改革时代,在中央借用其对资源和金融的垄断地位由产业经济向资本经济转型的同时,地方上则在“放权让利”的前提下强化了其经济主体行为,促进由资源经济向产业经济转型为特点的地方工业化发展。即使在后税费时代,由于发展主义导向的“路径依赖”作用,县乡两级政府均长期成为招商引资、发展经济的主导性力量,其经济主体属性明显。
(3)后税费时代来临是与中央进入资本经济(工业化的中段)之后,开始强调“后工业化时代”的政策思想的反映。地方政府在其经济主体角色并没有得到根本性改变的同时,在压力型体制作用下,又要成为稳定乡村、提供公共产品的服务主体。在县级财政普遍匮乏的情况下,双重目标导致政府角色在某些情况下会错位、缺位,从而使地方治理问题出现新的复杂化趋势。
总之,乡村治理作为国家各级政权追逐工业化或后工业化的派生性问题,其成为问题的根源,在于乡村治理之外,不在村,不在乡,在县级政权之上的国家。所以,本项研究应该跳出乡、村的单个要素来看乡村治理,从县乡的实质性关系上、从更高一级的县级政权的属性方面来看乡村治理。

第二章:县级政权的两重属性

自改革开放以来,东南沿海地区以“乡镇企业异军突起”为表现形式的地方工业化突飞猛进,有学者将乡镇企业的成功归之于“地方政府公司主义”模式。也有学者认为,在市场经济中,基层政权成为公共资源的垄断集团,成为从事经营的“经济行动者” 。温铁军认为:起于1980年代中后期的中国农村工业化举世瞩目,其实质是1984年财政分权之后出现的包括乡镇政府在内的数以万计的“地方政府公司主义”,所导致的地方精英的工业化进程 。当然,这些研究多是指改革开放以来税费时代以乡镇政权为主的基层政权。那么,在后税费时代,在广大的中西部农业大县,高于乡镇政权之上的县级政权是否也具有明显的“经济主体”属性?其表现和内涵又是什么?
有学者通过对华北某县的社会学考察,认为,在改革开放之后的税费时代,县级行政权(包括行政权力结构、权力分配原则以及行政运行机制等方面)的核心内容是党政不分下的资源所有权和行政管理权的一体化,县级政权“自主性”的核心内容是公共资源的控制权和获益权。它的实质内容是集聚权力和对地方公共资源的垄断、以及干部利益群体的滋长 。然而,在后税费时代,在中央财政加大对中西部农业大县财政转移支付的大趋势下,县级行政权的表现又是怎么样的呢?
从本章开始,我们以一个普通的中部农业大县为例(文中简称为某县),对本文所涉及到的主题以个案为例进行研究。本章首先对县级政权的经济主体属性和行政主体属性两方面进行归纳式研究。

一、体现“地方政府公司主义”的县级政权
所谓的县级政权的“地方政府公司主义”,是指县级政权为了谋求经济发展,强力推进地方工业化战略的实现,以类似于公司化运作的形式进行地方党政资源大动员、大整合,从而以经济发展的重要要素之一,参与地方产业经济发展,追求利益最大化的运作取向。它反映了当前县级政权的本质的和主要的属性是经济主体属性。它与改革开放以来的税费时代,乡镇企业得以发展的“地方政府公司主义”实质相同,但表现形式有区别。它更多的是指县级政权以类似于公司化运作的方式对政权资源进行深度动员,主导地方工业化发展的“经济”行动取向。
某县是当前中部欠发达农业大县的典型。工业兴县,是以某县为代表的中部农业大县县级政权组织从来就没有质疑过的县域经济发展目标。以县级政权之力进行招商引资,以图增加财政并工业兴县的坚定主张从来就没有改变过。县级政权主要并长期扮演经济主体角色。这可以从几个方面体现出来:
(一)县级政权的领导干部,均自觉地承担起以增加县级财政收入为目标、以“招商引资”等为举措的强制性天命。
1、增加县本级财政收入,是财税包干体制实行之后的县政府的天然使命。
财政是政府分配国民收入,以满足公共事务需要的分配活动。财政的本质是分配活动或分配关系;其分配的主体是政府;其分配的客体是国民收入;其分配的目的是为了满足政府管理公共事务的需要。这是政府财政的本意,然而,现实中的基层财政状况,离这样的本意尚有差距。
“分灶吃饭”和“分税制”改革,使得基层政权在税费时代和后税费时代的经济主体属性本质上一致。也就是说,县级政权的经济主体行为的制度性根源在于当前的“分税制”,它导致了基层政权不惜采取一切行为增加财源。“分税制”也即财政包干体制,它确立了各级地方政府与中央政府作为不同经济主体之间比较明确的收益分配关系,使地方政府得到了工业化、城市化发展的自主权,开始了地方上的工业化进程。由于中央与地方各级政府的事权划分滞后及多渠道的政府预算,地方政府预算内的财政收入往往是“吃饭的财政”,一些地方连行政事业费、人头费等项开支也难以保证,更无法正常履行政府职能。为了正常运转,履行职能,完成上级交办的各项任务,各级地方政府只好从制度外财政收入(预算外收入及各级政府的自筹资金收入)想办法,容忍、甚至鼓励各级党政机关、司法部门等单位自己去搞“创收”,使经济“副业”转化为“正业”。基层政权介入地方经济行为的深入程度,已绝不是简单的中介服务、或者提供所谓的“积极行政”那么简单。 其介入的深度,其获利的动机,均属于经济主体行为。
当今某县的县级财政,如同其它中部农业大县一样,其满足政府管理公共事务的公共分配特色尚不很明显。自“分税制”以来,某县税源匮乏,是财政穷县。县级财政很长时间以来是“吃饭的财政”,就2008年来看,全县财政收入18516万元,然而全县用于发工资的费用有2亿多,用于各种支出的费用共达85731万元。某县的财政也属于举债的财政,一是向体制内借要:向上级财政借款,向银行借款(2007年新修六条乡村公路,投资6000多万,就是政府担保向银行借的);二是国债申请;三是提前调用民营企业介入的资金,比如一个规模性企业交来的征地款,企业要先垫付作为预付保证金,将来再从他们交来的税款里面分5年按比例支付给企业,这样,财政上就可以借款的方式先用。
可见,基层的财政还远远没有到“公共财政”的时候。实际中的县级财政不是通过对赢利行业的税收的重新调配作用来“养政”,而主要是用于“发工资”的“养人”。如何增加县级财源,就成为各届主要领导的主要目标。一位长期在基层财政部门工作的干部说:
“增加财源的行为,就是追逐利益最大化的行为。在所有的欠发达地区,所有的县级政府都在做增加财政的‘公司化’运作,与一般的公司不一样的地方在于:一般的公司是为了赢利后扩大再生产;而政府搞公司是为了将来在全县扩大民生搞平衡。”

既然要千方百计地追逐增加财源这一经济目标,自然就会有一些更能体现政府经济行为的做法:实行以支定收的财务预决算制度、各种旨在“挖掘财源”的举措以及程序限制的缺乏(比如自定税收标准、任意分派或增加税收任务等)。总之,县税务部门是把税费征缴作为一项“命令”来完成的。再如,千方百计地通过参与经济的各种方式,如“以地生财”、“以企生财”等,冀望于增加财力。
2、一个战略性思想:招商引资是全县的天字号工程
“政府撑腰壮胆,老板放心大胆。”“没有不可开放的地区,没有不可开放的领域,没有不可开放的产业。”“不求所有,但求所在。” “要思想大解放,经济大跨越,社会大进步。”“要发扬蚂蟥精神、牛虻精神”……

所有这些口号,都是与一直以来“工业兴县、招商活县”的跨越式发展的指导思想相吻合的。
县里主要领导就县域经济大发展的工业化战略,多次在不同的县级会议上以不同的方式做如下强调:
“全县上下要坚定实现跨越式发展的信心和决心。什么是跨越式发展?对我县来讲,就是在较短的时间内,由落后跨越到先进,就是在较短的时间内实现强县富民的宏伟目标,是一种超常的发展,转折式的发展,历史性的发展。
“我县的发展,具体而言,就是要切实做到‘六个一’:明确一个主导、增强一个活力、夯实一个基础、强化一个支撑、落实一个责任、打造一支队伍。明确一个主导,就是坚持以工业化为主导,大力实施‘工业强县’战略。这是我们县实现跨越式发展的必由之路。可以说,抓住工业,就抓住了县域经济发展的‘牛鼻子’。”

关于招商引资的战略性地位,县里2009年的指导思想是:
“全面贯彻县委×届×次全会精神,牢固树立招商引资“天字号”工程不动摇,坚持以提升招商项目质量为重点,以创新招商方式为手段,承接江、浙、沪等发达地区产业转移,努力实现招商引资‘三个突破’,即项目质量求突破、资金到位率求突破、创优发展环境求突破,推进招商引资工作再上新台阶。”

为此,县里采取了加强宣传、营造氛围的工作措施:
“一是要提高思想认识。全县各级各部门尤其是各级领导干部,要进一步解放思想,充分认识到招商引资是加快我县经济社会发展的一项基础性、战略性工作,切实增强紧迫感和责任感。要牢固树立科学招商理念,转变思维方式,创新工作方法,促进招商引资工作在拓展利用外资领域上有新突破,在务实开展外出招商上有新尝试,在招商平台建设上有新模式,在创新招商方式上有新举措,在积极服务企业上有新手段,在发挥企业招商主体上有新进展。
二要加大宣传力度。充分利用并提升电子信息宣传力度,精心制作我县网站和县招商网,建立与国内外知名(专业)网站的有效链接,县内外新闻载体,加大我县对外形象的宣传,积极推介我县的区位优势、资源优势;政策优势和取得的新变化,改变外界对我县发展现状模糊甚至错误的认识,增强对外吸引力。
三要营造良好的招商氛围。在全县范围内筛选一批新开工重点招商项目,2009年要举办两次千万元以上项目集中奠基仪式,每个集中奠基项目都要成立项目协调小组,明确一名县级领导负责,及时协调解决项目进展过程中出现的困难和问题,确保项目能够顺利奠基。同时要注重在群众中发现和树立招商引资典型,并予以大张旗鼓地宣传表彰,激发全民招商热情,不断增强全县上下做好招商引资工作的信心和决心。”

那么,配合招商引资的战略措施具体都有哪些行动呢?
比如“以地生财”。即对于县镇上的商业型用地,或者一般性的二三产业用地,随着工业化和城市化的推进,土地可以骤然升值,政府可以以从农民那儿几万元买来的地,一转手成多倍地卖给开发商,这部分收益成为财政的一部分可观来源;另外,开发公司在本地搞工程有营业税,这也是一笔来源。这几年来在某县修了两条高速公路线,使某县的财政飞速发展。
再如为了招到大中型企业进入工业园区,县里有极其优惠的政策。体现在“零地价”优惠政策制订上。原则是企业进园时可以先交政府承诺给农民的地价,但是当企业按相关政策交税时可以根据一定比例进行返还,直至抵销了地价。
(二)各种有利于招商引资的制度安排:干部资源大动员
某县2009年的招商引资目标是:全县引进内资18亿元,其中省外资金16亿元;500万元以上新开工项目200个。各乡镇及有关县直单位至少引进1个固定资产投资1000万元以上的工业项目入驻县工业区。同往年一样,某县采取了一切能整合调动县级体制内干部资源的制度安排,以形成招商引资的“政策洼地”。
县里形成了四大班子领导分包重点项目、重点企业制度,招商团制度、工业领导组例会制度、专业招商制度、 对离岗招商人员的培训和管理制度、网络招商制度,等等。下面仅列举三个制度安排:
1、加强领导、严格奖惩的制度安排
一是继续实行招商引资党政“一把手”工程。党政主要领导要带头走出去招商引资,主要领导亲自抓,分管领导全力抓,确保领导精力投放到位,精兵强将选派到位,目标责任落实到位。要设立招商引资专项资金,主要用于举办、参加各类招商推介活动,招商引资网站建设,建立招商引资项目库,制作招商引资宣传材料,聘请招商顾问,
支付项目招商补贴,奖励招商引资目标管理先进单位、先进个人等。招商引资专项资金每年不少于500万元。
二是完善考评机制,严格奖惩。对新引进的招商项目,要待项目建成投产后才对其固定资产投资进行认定,使考核认定工作更加科学、合理。在考核认定当中,要坚持公平、公正、公开的原则,并严格兑现奖惩。
三是强化督查,务求实效。继续坚持招商引资目标责任制、周一例会制、县领导分包重点项目制、招商引资定期督查和定期通报等一系列工作推进机制,每季度通报一次各单位招商引资目标任务完成情况,每月通报一次投资意向信息、签约项目、开工项目情况,每月召开一次16个招商团招商引资工作汇报会和入驻某县工业区项目情况调度会,确保招商引资工作顺利向前推进。
2、关于“招商百日大会战”的制度安排。
某县近几年来,每年都有两个时段——春季和秋季的“招商百日大会战”总动员。以2009年春季“招商百日大会战”为例。
2009年春季“招商百日大会战”的工作目标是:通过开展“招商百日大会战”活动,力争实现“116046”工程目标,即经过100天的努力,新签约投资500万元以上招商引资项目100个;新开工500万元以上招商项目60个(其中,在某县工业区新开工1000万元以上工业项目16个),力争使46个投资500万元以上的在建项目建成投产。工作措施是:(1)进一步加强领导。成立由县委、县政府主要领导挂帅的某县“招商百日大会战”指挥部。各乡镇、县直各单位要高度重视这次“招商百日大会战”,把招商引资作为当前压倒一切的中心工作来抓。 (2)进一步营造氛围。要在活动开展前召开一次“招商百日大会战”专题动员会,迅速掀起“招商百日大会战”宣传攻势,把全县上下的认识统一到“一心一意谋发展,人人为招商出力献策”上来,使招商引资工作成为领导干部成就事业、于部职工实现个人价值的自觉自愿行为。(3)进一步明确重点。(4)进一步抓好项目建设。
为了保证各招商单位在“招商百日大会战”期间有更多时间和精力投入到招商引资工作中去,某县实行工作日无会制度:在工作日时间内,县委、县政府一般不召开会议。同时要求各乡镇、各单位也要制定相应制度,必要的会议尽量在工作时间以外召开,从上至下切实减少会议数量,压缩会议时间,让各级干部集中精力招商跑项目,安下心来解决实际问题,协调解决项目实施、招商过程中遇到的困难和问题,扎实推进“招商百日大会战”健康有序地开展。“招商百日大会战”结束后,县委、县政府将进行阶段性总结评比,对完成任务好的进行通报表扬,对工作不力效果差的给予通报批评。活动成效纳入年终考核,严格兑现奖惩。
附:某县2009年春季“招商百日大会战”指挥部成员名单
指挥长:县委书记
副指挥长:县委副书记县政府县长、县人大常委会主任、县政协主席、统战部部长(县委常委)、县政府常务副县长(县委常委)、县政府副县长(某县工业区党工委书记、县委常委)、宣传部部长(县委常委)、县人大常委会副主任、县政协副主席、县政府副县级干部、县政府县长助理。
成员:2名县委办公室副主任、县委组织部副部长、县委宣传部副部长、县广播电视局局长、县发展和改革委员会主任、县招商局局长、县科技局局长、县公安局局长、县财政局局长、县劳动和社会保障局局长、县国土资源局局长、县建设局局长、县城管局局长、县环保局局长、县卫生局局长、县工业经济发展局局长、县工业区管委会主任、县工商行政管理局局长、县国税局局长、县地税局局长、县质量技术监督局局长、县人民银行行长、县供电有限责任公司总经理、城关镇党委书记、城关乡党委书记。
指挥部下设办公室,办公地点设在县招商局,招商局局长兼任办公室主任。
3、招商引资奖励办法制度安排。
某县2009年对引资新建工业生产性项目,在项目投产后,根据固定资产投资资金,按下列标准进行一次性奖励:(1)引资500万元至1亿元(含1亿元)的项目,按其投资项目固定资产总额的0.1%对项目引进有功人员进行奖励。(2)引资1亿元以上至2亿元(含2亿元)的项目,奖励项目引进有功人员15万元。(3)引资2亿元以上至5亿元(含5亿元)的项目,奖励项目引进有功人员30万元。(4)引资5亿元以上的项目,奖励项目引进有功人员50万元。(5)引进高新技术项目(经市级以上有关部门确认)投资企业或引进国内500强企业来我县投资工业生产性项目的,项目建成投产后,按其投资项目固定资产总额的0.15%对项目引进有功人员进行奖励。(6)引进世界500强企业来我县投资工业生产性项目的,项目建成投产后,按其投资项目的固定资产投资总额的0.2%对项目引进有功人员进行奖励。
(三)工业园区:政府招商引资的政绩工程
在欠发达的中部农业大县,都有工业园区作为县政府的招商引资工程。在工业园区的建设上面,县级政府起了孵化器、保姆的作用。一般而言,农业大县由于本身缺乏把本地传统资源产业化、资本化的条件,很难把资本招进来。但是,以集中垄断政治资源的方式主导、支配县级工业园区的发展,打造招商引资的政绩工程,把财政税收以某种方式服务于县级工业化战略,这是基层政权组织的一贯做法。在打造工业园区方面,政府的经营者身份充分体现了出来。
某县工业园区对入驻企业的优惠政策主要有如下几点:
1、县政府完善园区基础设施,切实搞好土地储备,积极为企业入驻创造条件。
近两年来,某县政府投资了5000万元完善了园区基础设施建设,形成了“五纵五横”道路网,实现了“七通一平”。政府在工业园区入驻企业开工之前,为其协调好供水、供电、道路、通讯等部门,将相关设施铺设到企业厂区门口,所涉费用由政府承担。
关于企业三要素之一的土地价格。政府规定零地价。但是为了避免企业进园后没有进行企业生产或者擅自改变土地用途的行为,政府规定:每亩受让价格为基准地价下限六万四千(¥64,000元), 企业按每亩受让价格的基准地价缴纳土地费用后,10个工作日内可直接进驻施工建设。土地使用期限50年,土地性质为工业用地。项目建成投产后,经检查验收符合投资强度(100万元/亩),企业实际缴纳的征地款(按每亩6.4万元),在上缴税收地方留成部分中进行逐年返还,直至返还所缴纳费用为止。
2、加强服务协调,对入园项目、入园企业实行一站式、保姆式服务,切实降低客商投资成本,保证企业能够尽快投产,见效益,尽快交税,形成财力。
关于水、电的相关优惠政策:政府免收企业的用水、用电入户费用,并优先安排安装;企业建成投产后,县政府每度电补贴5分钱,补贴期限两年,也可根据用电量确定电费优惠价格;企业可根据自身需要打自备井,政府在5年内免收企业的地下水资源使用费。
  关于税费征收、资金奖励政策:(1)企业实际缴纳的征地费用,在日后缴纳税金地方留成部分中进行全额返还,从征地土地费用返还完年度起,再给企业所交纳税收地方留成部分连续3年50%的奖励。(2)对涉及到企业的收费项目,凡国家、省、市有明确规定收费幅度的,均按下限征收。(3)办理各种证照除收取工本费和代省、市收取的行政事业性收费外,免收其它行政事业性收费。(4)自企业开工建设之日起,5年内除省、市规定收取的行政事业性收费外,免收其它行政事业性收费。如该项目为国家和省重点科技发展项目或以后列入国家和省重点科技发展项目的,政府再给以专项匹配资金资助。凡列入国家重点科技项目的,政府配套资助资金比例为国家资助额度的30%,配套金额最高不超过50万元;列入省重点科技项目的,政府配套资助比例为省资助额的20%,配套资助金额最高不超过30万元。(5)如果企业项目投资方属世界或国内500强,跨国公司或本行业国内位居前5名企业的,帮扶项目属国家鼓励类工业项目、固定资产投资5000万元以上,且投资强度每亩不低于100万元人民币,待项目建成投产后,经认定符合标准的,除享受以上条款外,并由政府一次性奖励支持企业发展资金100—500万元:即固定资产投资达5000万元的奖励100万元,固定资产投资每增加1亿元,增加奖励资金50万元,但最高奖励不超过500万元。
  关于人才优惠政策(略)
政府的详细权利和义务有:(1)政府应负责协助企业申请办理本项目的批准文件和工商、税务等相关证照登记手续。(2)项目建设用地土地使用证,由政府的土地管理部门在企业进驻建设1—3个月内办理完毕。(3)政府承诺在企业开工之前,为企业协调好供水、供电、道路、通讯等部门将相关设施铺设到企业厂区门口,达到“七通一平”。(4)政府建设管理部门对该项目的建筑设计、施工、监理的审查备案实行免费服务。(5)企业的各类立项报批手续和有关证照均实行一站式全程服务,对于重大项目,政府组建工作小组专门协调处理本项目建设过程和企业生产期间所涉民事纠纷及其他相关问题。(6)政府依法保障企业员工人身、财产安全,保障企业的合法权益,提供良好的投资环境和服务,落实好国家、省市以及某县规定的各项优惠政策。(7)凡进入工业聚集区的企业,对其主要投资商办理《绿卡》,享受县重点保护,未经县长签字,任何单位和个人不得进入工业聚集区直接对企业进行任何名义的检查、收费、罚款、摊派,一经发现有“四乱”行为,严肃追究有关责任人及单位主要领导的党政纪责任。
综上,某县领导认为工业园区是招商引资的主战场,要强力推进工业园区建设,加快园区项目入驻进度;做好园区标准化厂房建设;要加强对已入驻项目的管理。以此充分释放工业园区的发展活力和潜力,为招商引资提供强有力的载体。
据上得结:苦于欠发达地方上的原始积累在既有的市场经济格局下太难,政府不得已在工业园区建设中充分担当了经济主体的角色,以图作为企业发展的第四要素——地方政治资本,以优化组合土地、劳动力和资本这三要素的投入,冀望于以此强力推动地方经济发展。
地方一资深干部说:
“现在,全县上下的共识是:能借力发展就借力发展,不能借力发展的也得想办法发展,总之,发展是绝对的真理,或者说,赚钱是绝对的真理。虽然现在招商引资会越来越难,政府的财政会越陷越深,但还要发展,政府做不做是对这个趋势的认识问题,是个原则性问题;而做得好与不好,那是个能力和机遇的问题,是阶段性问题。大家都在比优惠条件,比发展速度,周围都发展很快,你不这样做你就是落后分子。”

综上所述,县级政权的领导干部,均自觉地承担起以增加县级财政收入为目标、以“招商引资”等为举措的强制性天命;并且形成了各种有利于招商引资的制度安排,以图达成干部资源大动员;同时,精心打造工业园区,作为政府的招商引资政绩工程;等等。可见,县级政府当前的战略性任务、制度安排和最大政绩,是发展经济,是促进当地的资源向产业资本转化,是追逐政府各种投资利润最大化、有着极为明确的经济意向。正是现行的块状行政体系和“政府主导型经济增长战略”,造成县政权的经济行动者的地位。
从这个意义上而言,当前的县级政权,是“地方政府公司主义”的政权。

二、县级行政主体属性三方面表现
2008年3月21日召开的国务院第一次全体会议通过的《国务院工作规则》,第十条规定“国务院要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能”,第十一、十二、十三、十四条分别就这四个职能做了进一步的阐述:“健全宏观调控体系,主要运用经济、法律手段和必要的行政手段引导和调控经济运行,促进国民经济又好又快发展;严格市场监管,推进公平准入,完善监管体系,规范市场执法,形成统一开放竞争有序的现代市场体系;加强社会管理,强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体系,健全基层社会管理体制,妥善处理社会矛盾,维护社会公平正义和社会稳定,健全突发事件应急管理机制;强化公共服务,完善公共政策,健全公共服务体系,增强基本公共服务能力,促进基本公共服务均等化。”
按理,作为国家一级政权的县级党政部门,其主要职责也应该是上行下效,发挥“全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。”然而由于县域薄弱的经济基础和宏大的工业化发展谋略之间存在的巨大张力,县级政权的这个行政职能的主位反而让给了招商引资的经济职能。前述已证明具有一定独立自主性的县级政权是如何利用其党政合一下的行政管理权的一体化优势,服务于、参与招商引资的经济发展工程的,这说明了县级政权行政主体属性的一种质的偏离。
在税费时代,县级政权组织及其下属乡镇主要地既不是依靠国家补贴(体制性补贴)也不是以“税收分成”(财政返还和转移支付)作为“保吃饭、保运转”的财政基础的,而是依靠其主导的工业化冲动形成的巨大收益,以及“自收自支”型的经营创收体系。可见,在税费时代,基层政权本质上是“汲取资源型”的经济主体。在“吃饭财政”和政府经济主体的税费时代,政府提供公共品服务的行政属性聊胜于无,这就是坊间传言“服务等于收费”的最好的解释。
后税费时代,由于基层政权的“政府主导型经济增长战略”未变,所以,在“路径依赖”的作用下,基层政权的经济主体角色不可能有实质性的变化。但是,毕竟,后税费时代面临着国家治理转型的任务,而且确实基层行政的环境和资源与以前相比有很大的不同,所以,县级政权的行政主体属性有一定的体现。下面试从三个方面述之。
(一)县级财政的支出远远大于其收入,除了举债之外,概因于中央和省级的财政转移支付和部门项目资本大幅下移。
在后税费时代,来自上级的国家治理的转型,是以中央和省级对基层的财政转移支付和部门项目资本下移等方式表现出来的资源迅猛增多为条件的。以某县为例,2007年全年一般预算收入累计完成13711万元,全县一般预算支出累计完成62937万元,差距达到49226万元,支出是收入的3.59倍。2008年,全年一般预算收入累计完成18516万元,比上年增长35%。一般预算支出累计完成85731万元。比上年增长36.2%,其收支差距达67215万元,支出是收入的3.63倍。

表2-1:某县2007、2008年财政支出分项完成情况列表
单位:万元
项目 2008年完成 2007年完成 比上年同期增长%
一般预算支出 85,731 62,937 36.22
1、一般公共服务 23,058 16,466 40.03
2、公共安全支出 3,119 3,322 —6.11
3、教育 26,510 16,391 61.74
4、科学技术 138 98 40.82
5、文化体育与传媒 869 450 93.11
6、社会保障与就业 8,454 9,238 —8.49
7、医疗卫生 7,212 4,512 59.84
8、环境保护 3,171 3,044 4.17
9、城乡社区事务 799 1,432 —44.20
10、农林水事务 9,998 5,706 75.22
11、交通运输 512 511 0.20
12、工业商业金融等事务 1,489 432 244.68
13、其他支出 402 1,335 —69.89
地方财政支出合计 95,435 64,958 46.92.

上表可看出:全县一般预算支出累计完成85731万元,比上年增长36.22%;分项目看,一般公共服务支出、公共安全支出完成23058、3119万元,其中一般预算收入增幅达到40%,确保了工资、津贴补贴按时发放以及政府机关的正常运转;教育支出、科学技术支出、农林水支出分别完成了26510、138、9998万元,分别增长61.74%、40.82%、75.22%,各项法定支出均高于一般预算支出平均增幅;医疗卫生支出、环境保护支出、文化体育与传媒支出、工业商业金融等事务分别完成7212、3171、869、1489万元,增长59.84%、4.17%、93.11%、244.68%,确保了全县社会大局的稳定和各项事业的全面发展。
可见,在实际上财政预算收支差距达3—4倍的情况下,全县财税部门合理调度资金,加快了支出进度,优化了支出结构,较好地保障了全县公务员队伍工资的按时发放和政府机关的正常运转。

(二)县政府所干的公共事务
县政府每年都会根据实际财税和项目重要性,为全县干一些具有行政职能的实事,也即提供公共产品的职能。随着国家后税费时代的治理转型,省级和中央对欠发达地区的农业大县所进行的包括公务员在编工资和办公经费的转移支付,使得县级政权在自主性地发展地方经济之余,还可以做些行政职能方面的事情,如对农民的补贴补助、改善农业生产条件、加强农村基础设施建设、城乡群众医疗合作统筹、城市基本建设,等等。
以2009年拟干的十件实事为例。
  1、继续加大对农民的补贴力度。认真落实上级各项惠农政策,实施好对种粮农民的直接补贴、良种补贴、综合直补劳动力转移培训补贴、养殖业补贴、农机具购置补贴和家用电器补贴等,确保各项补贴资金落实到位。
  2、进一步改善农业生产条件。完成测土配方施肥推广面积30万亩,施用配方肥10万亩,实施区域配方施肥建议卡和技术指导入户率达到90%以上。加大农田水利基本建设投入力度,完善各项水利配套设施,开挖沟渠300公里,新建群众生产生活急需的桥涵100座,新打机井200眼,改造中低产田2万亩,实现脱贫人口2万人。
  3、加强农村基础设施建设。搞好新增示范村和重点村建设,新建农村公路175公里(其中扶贫办80公里,交通局60公里,发改委35公里);投资300万元建设农村沼气池2000 座;投资2000万元解决农村5万人口安全饮水问题;投资812万元完成45所学校校舍修缮任务;新建某乡110KV变电站工程, 解决东部居民用电问题。
  4、改善群众医疗卫生条件。进一步规范新型农村合作医疗运行,严格资金监管,强化优质服务,更好地方便群众,确保参合率达90%以上;组织实施好城镇居民基本医疗保险,保障参保居民充分享受到基本医疗待遇;投入资金470万元完成 4个乡镇卫生院和54个村级卫生室新建、改造任务;投入资金420万元建成8个乡镇计划生育服务站。
  5、加强农村文化设施建设。加快农村有线电视入户安装进程,实现全县农村有线电视总户数达8万户,入户率达50%投入资金153万元建成3个乡镇综合文化站和27个农民体育健身工程任务;积极实施电影放映工程,丰富农村群众文化生活。
  6、加大市场建设力度。完成县西区综合贸易市场一期工程建设任务;建成县城煤炭市场并投入使用;完成农机配件展销大楼建设。
  7、加快县城基础设施建设步伐。完成××公园、××广场一期工程建设任务;开通××街北延长段、××路、××路南段和县工业区四号路;拆迁改造××南北街和××路西段;完成30条背街小巷改造任务;完成××路北段和××路西段路灯安装;完成城市道路人行道硬化整修任务。
  8、加强县城绿化工作。完成××路、××东西街等主要道路和3个转盘绿化改造任务;加强园林单位和园林小区建设,建成13个绿化达标单位。
  9、做好劳务输出和就业工作。实现劳务输出17万人,其中政府有序输出6000人以上,境外有序输出200人以上,职业技能培训7000人以上。为各类人员发放扶持就业的小额贷款1000万元,实现劳动力就地转移就业2万人。
  10、积极实施食品药品放心工程。加强食品药品安全监管,巩固食品药品流通秩序整治成果,构建食品药品安全监管的长效机制;实施“放心肉”工程,确保城区定点屠宰率达到100%,乡镇定点屠宰率达到95%。
(三)县级政权各局委的行政职能有限发挥,也是行政主体属性为副的表现。
在类似于某县这样的中部地区欠发达县市,资源有限,经济发展落后,官本位思想比较浓厚,再加上改革开放的税费时代基层政权“自收自支”的经营特性,长期以来造成了严重的“帕金森定律现象” ,即各局委大都具有自我扩张和膨大的特征。
某县局委大大小小有29个,共分为三类:一类是经济类。包括土地局、发改委、财政局、林业局、农业局等局委。一方面,他们有收入职能,是政府的收入部门;另一方面,只要是上面来了项目资金的,需要落实必须通过它们。在老百姓眼里面,谁有钱谁就是好单位。另一类是公、检、法、司等司法部门。这一类也产生经济,它们运行的好坏,直接影响着一个地方的经济好坏。第三类就是人少、事少、钱少的部门,如科技局、农机局,等等。总的来看,作为行政部门,它的最初设置是基于国家意志的需要,当它自设立之日开始,它就有了组织的自主性,并会在贯彻国家意志的同时围绕自我利益展开行动。某县局委大都满编或超员。一个大的局委多达500多人,可分全供行政编制、全供事业编制、差补事业编制和自筹自支编制四种工资类型。当局委膨胀到只是生存型的局委,连办公经费都奇缺的时候,它们就会将工作目标转向自身,这样就会扭曲其组织行为,其行政职能的发挥就有限。
以农业局为例:农业局作为县人民政府的职能部门,负责全县农业生产方案的制定、农作物新品种的引进、试验、示范、推广,农业新技术宣传、培训和推广应用,农作物病虫害防治及植物检疫,全县农产品质量安全检测,减轻农民负担、增加农民收入及农资市场的监督和管理工作,肩负着防范和打击各种假冒伪劣农资产品坑农害农事件发生,为农业生产保驾护航的重任。然而某县农业局经过十多年机构分分合合,人员进进出出,加上近几年大中专毕业生分配和转业军人的安置,人员严重超编,经费严重不足,农技推广体系已经到了“线断、网破、人散”,农技推广工作无法正常开展的地步。
1、关于农业局的单位性质和人员编制情况
农业局是差供事业单位,下设二级机构19个:综合办公室、农业技术推广站、农村能源工作站、植保植检站、土壤肥料工作站、农业广播学校、农村经营管理站、种子管理站、农药监督管理站、农产品质量安全监测中心、种子公司、良种棉加工厂、精细化工厂、农业综合服务公司、地方国营某县农场、农业科学研究所、农业区划研究所、棉花生产办公室、蔬菜办。
农业局共有干部职工616人,其中在职508人,退休108人。干部216人(在职167人),技术工人400人(在职341人)。本科20人,本专学历64人,中专高中学历476人,初中学历56人。
行政编制44人(在职29人、退休15人),全供事业编制16人(在职11人,退休5人)、差补事业编制324人(在职246人,退休78人),自收自支编制148人(在职139人,退休9人),不在编84人。
  现在在职专业技术人员133人,其中高级技术人员16人(在职9人,退休7人),中级专业技术人员52人,初级专业技术人员65人,行政管理34人,技术工人341人。
2、关于人员结构及需要经费
农业局在职职工及离退休人员616人,仅工资一项年需759.53万元。

表2-2:农业局人员结构及需要经费列表
人员结构类型 人数 需要经费(万元)
1、专业技术人员 133 183.54
2、行政管理人员 34 48.96
3、技术工作人员 341 388.74
4、离退休人员 108 135.29
5、享受遗嘱补助 15 3
合计 616 759.53

此外,正常的办公及农技推广费用年需50万元。总计年需经费809.53万元。
然而农业局的工资,财政上才给发257.9万元。仅每年的离退休、享受遗嘱补助人员工资就占去了138.29万元。农业局离退休人员工资不能按时足额发放,老同志生活没有保障;另外如何兑现农业科技人员的新工资,已成为农业局的一大焦点问题。农业局的职工多次就工资兑现问题上访,成为影响社会稳定的一大因素。
农业局每年每个科室办公经费平均为6000元,全局办公经费全年大约为20万左右。农业局的办公经费奇缺,为了维持运转,每年不得不在重大事项之前向县财政打报告要钱,或者从每年向上级争取的项目中挤出办公经费。办公经费紧缺,使得专业技术人员不能接受再教育,近几年来本科、大、中、专毕业生都不愿到农业局来,造成技术人才断层,新农业技术遭到棚架,也严重制约了农业生产的发展和县域经济的振兴。
3、关于农业局的目标责任书
即使在这样的情况下,农业局每年也得与县政府签订目标管理责任书,完成自己的职能工作。

表2-3:2008年度某县政府与农业局签订的目标管理责书具体内容列表
序号 目标内容 分值
1 农业总产值比上年增长6.9%以上 5
2 农民人均纯收入增长10%以上 5
3 认真落实减轻农民负担政策 5
4 协助相关单位按时完成农村户用沼气池3000座、大中型沼气工程1座、生态示范村1个 5
5 建成农业结构调整示范村16个 5
6 农药复配厂生产值500万元 5
7 杜绝违规生产、销售和使用高毒农药、违禁兽药和饲料添加剂问题 5
8 完成阳光工程农村劳动力转移就业培训2500人 5
9 完成县下招商引资和项目建设任务 70
10 完成县下住房公积金缴交任务 5
11 完成县委、县政府各项分解任务及上级交办的督查、县志供稿及其他事项 5
12 做好人大建议,政协提案办理工作;在抓好日常政务公开的基础上,重点抓好网络公开 5
13 切实做到执法人员持证上岗,亮证执法,认真执行行政执法责任制,错案追究制,履行行政职责,执行政府决定,促进依法行政 5
14 严格规范行政服务行为 10
15 县四大班子领导测评 20
16 县直单位和乡镇主要领导测评 20
17 部分企业领导测评 20
总分 200

从以上目标内容来看,农业局的目标责任内容涉及农业、农民、农村的发展,招商引资,县里的各种业务工作和协调性关系,等等。其中,值得注意的是:招商引资工作占35%,是所有工作中占有绝对高值的最重要的工作。农村工作方面,包括“农业总产值比上年增长6.9%以上”,“农民人均纯收入增长10%以上”、“认真落实减轻农民负担政策”、“协助相关单位按时完成农村户用沼气池3000座、大中型沼气工程1座、生态示范村1个”、“建成农业结构调整示范村16个”、“杜绝违规生产、销售和使用高毒农药、违禁兽药和饲料添加剂问题”、“完成阳光工程农村劳动力转移就业培训2500人”等等,仅占17.5%。
  总之,某县农业局的状况,清楚地说明了县级政权中部分局委的生存状况和工作状况。服从于全县大局的招商引资、自身生存和发展的经济属性为主,而服务于全县农业、农村和农民发展的行政职能不是没有,而是非常残缺和有限。

综全章观点:当前类似于某县这样的中部欠发达地区的县级政权,具有两重属性:经济主体属性和行政主体属性。二者的关系是:从重要性来看,前者为主,后者为副;从相互作用上来看,行政属性为经济属性服务,使地方政府通过权威进行政治动员,从而形成低成本发展资本经济的内在机制。


第三章 后税费时代的县乡关系本质

在有限的县乡关系研究中,有提出乡级政权是一种“悬浮性政权”,是县级的“政权依附者”,也有“县政、乡派”观点的提出 ,这些研究成果尽管意义重大,但均是对县乡关系的一种“自恰性判断和描述”,仍然没有涉及到县乡关系的质的规定性,没有解释清“何以悬浮”、“依附着什么”的问题,以及“县政如何得以乡派”的问题。
鉴于近现代以来中国的乡村治理问题,从来都是工业化发展机制所导致的派生物,从来都是综合性的关联性的问题,而不是某一单个领域的问题,那么,宏观整体的视角和关系的视角,对理解后税费时代的乡村治理很有用,后税费时代与税费时代相比,有宏观整体上的不同,但也有一些本质上的发展“路径依赖”。
本章试着以一些实际材料对后税费时代的县乡关系本质进行归纳。

一、县经乡派:“地方政府公司主义”中的公司对员工的关系
(一)财税收入中的县乡关系:公司对员工的关系
县里每年根据各乡镇的财税基数状况制定年初预算任务,一般下年预算任务的制订标准基本上是比上年完成任务多出10%左右。乡镇按照年初预算任务的要求必须完成。完成状况年终进行考核排序,乡镇财税完成状况计成分值算入年终目标责任制的总评分值之中。税收完成的状况,在该县目标责任考核制的分值占到10%,占经济目标考核的39%。

表3-1:某县2008年全年乡镇税收收入完成排序表                                   单位:万元
单位 完成年预算排序 增幅排序
任务数 累计完成 完成年预算% 全县排名 增长% 全县排名
合计 国税 地税 财政 
城关镇 1,417.30 1,661.87 480.41 811.28 370.18 117.26 12 38. 36 12
城关乡 1,217.17 1,649.65 291.83 913.45 444.37 135.53 5 59.93 5
A乡 325.75 576. 79 400.29 163.37 13.13 177.07 2 108.94 2
B
乡 189.52 237.98 58.94 76.57 102.47 125.57 7 48.17 7
C
乡 372.83 437.64 225.88 198.72 13.04 117.38 11 38.51 11
D
镇 330.22 353.24 165.53 161.25 26.46 106.97 14 20.22 14
E
镇 670.38 943.25 568.78 305.32 69.15 140.70 4 66.03 4
F镇 243.61 301.06 40.09 204.64 56.33 123.58 8 45.83 8
G
乡 250.73 295.54 167.68 109.25 18.61 117.87 10 39.09 10
H
乡 266.04 328.74 18.59 147.22 162.93 123.57 9 45.81 9
I乡 180.56 239.14 29.00 156.39 53.75 132.44 6 56.28 6
J
镇 206.98 237.34 46.12 157.46 33.76 114.67 13 35.31 13
K乡
202.02
363.86
174.05
176.45
13.36
180.11
1
112.54
1
L乡 267.29 276.90 19.34 164.98 92.85 103.60 15 22.24 15
某乡 76.92 115.59 9.79 96.84 8.96 150.27 3 77.34 3
N乡 181.40 182.47 74.47 61.86 46.44 100.59 16 18.70 16
县工业区 1,856.79 34.63 78.22 1,734.94 
合计 6,398.72 10,057.85 2,805.12 3,983.27 3,269.46 157.19 84.96

从这个表中,看出各乡镇均已完成全年的预算任务,整体收入较好。乡镇一般预算收入累计完成10057.85万元,为年预算的157.19%,比上年同期增长84.96%。但乡镇间收入增幅不均衡。如A乡和K乡,增幅分别达到108.94%、112.54%,而N乡的增幅仅为18.4%。
然而,其实这个表最大的作用是让我们看到了县政府给乡政府下派的关于财税方面的经济指标及其完成情况。县财政要增加,只靠县本级是不行的,还得靠乡镇级。县给乡镇下的财税完成指标是6,398.72万元,这是个硬的经济任务。面对这个经济任务,乡镇必须完成,实在不能完成的,也要用尽一切办法去完成。可见,乡镇的财税收入,当前已经失去了财税制度的本源性意义,即对国民经济收入的分配关系,而具有了经济化的意义,就是说,财税任务是个经济任务,是个增收任务。县里要求乡镇必须完成这个经济任务,正如公司为了追逐利润最大化,而必须要求员工达到一定的工作任务要求一样。
为什么这么说呢?以G乡为例。09年的财政收入任务是250.73万元,此项任务是逐年递增,实际上每年都完不成。250.73万元的财政收入任务实际上可以完成20余万元。G乡真正的税收项目是两项:一是工商税收,就是几个预制板厂和几个小工业项目和2个加油站。实际税收全年10余万元。G乡原来有3个窑厂,因节能减排现已被县上强行关闭。乡村代销点年收入5000元以下者不再收取工商税。二是耕地占用税。G乡因有丰富的沙土资源,耕地占用税收入并不少,每年收40多万元,乡里给职能部门城镇服务中心下的任务是上交30万元。完不成任务还必须完成,办法就是众所周知的“空转”和“挖税”。
所谓“空转”,简单说来就是履行手续该上交的上交,上交后上面再以财政支出的名义支给你。也就是“空收空支”。就是财政部门开据空的入库单,由银行办理假入库。用另外的说法,就是从乡财政的这个口袋进,又从另外一个口袋出,由乡镇财政所自己想办法垫付预算中的部分税额,等县级财政返还后再足额退还给垫付者这种行为。
“打个比方,乡里把这个钱上缴给财政局,上缴之后把这个钱再给乡里,然后乡里又投进去了,办教育了,修桥了等,其实也没办,也没修。”

此外,还有“挖税”,也叫外购税额。外购税额则是由乡镇政权,尤其是乡财政所负责联系发达地区或是周边其它税源比较充足的地方的纳税人,让他们将原本应该在纳税人所在地缴纳的税额交到本地。在当地,按照一般的潜规则,纳税人异地交税可以只缴纳5%就能拿到足额的发票,也就是说纳税人可以节省下约3%的税额。
“这个税本来不该交给乡里,但是企业若愿意交来之后,乡里一般都是一半返还,但是给他们开票还是开的全部。这使乡里担着风险。你给人家开十万块钱的票,实际上你只得五万,但是你入账时得入十万。这里面手续怎么完成的呢,那就靠你自己去完成了。比如说,我收他十万块钱票据,实际上我只得五万块钱,但是我还得给他打十万块的票据。你有十万块钱收入,也得有十万块钱的支出(在票上支出)。比如栽树了,修路了等。
“那么企业有什么正当理由来这儿交税呢?他会说,也就是因为我的企业在这,也许我的分厂在那,我这个业务是从分厂那里弄的。因为国家允许税在全国是统一的,如果你在那里缴了税,你在这就可以不缴了。”

“空转”和“挖税”,以其“合法”的方式掩盖其不合法的事实,成为财政管理和监督的一大难题。所以,乡级财政账面收入,一般都包括了三种来源:实收税费、“空转”税费和外购税额。虽然国税实行中央占七成地方占三成,地方税中的营业税全归地方,而所得税则在中央和地方之间实行六四分成,但是实际上能够征收到的税额只有25万元左右,而其它的账面额度都是通过空转和买税而成为账面收入的一部分。

(二)招商引资中的责任一体化关系
为了形成招商引资中的强大合力,某县实行了招商团制度,详见下表。

表3-2:2009年度某县16个招商团招商引资任务分配表
单位:万元
招商团名称 引资任务 亿元以上项目数 3000万元以上项目数 入驻县工业园区项目数 组成单位 责任领导
第1
招商团 15880 1 3 2 城关镇、国税局、地税局、县直机关工委、科协、妇联、党校、团县委、残联 县委书记
第2
招商团 17420 1 3 2 宣传部、城关乡、质监局、邮政局、药监局 县委副书记、县长
第3
招商团 15340 2 3 2 A镇、建设局、县委办、科技局、档案局、规划局、移动公司、联通公司 县委副书记
第4
招商团 13750 2 2 B乡、林业局、政府办、司法局、公路局、城管局、农村信用联社、工商局 县委常委、宣传部长
第5
招商团 8120 2 2 C镇、民政局、政协办、文化旅游局 县政协主席
第6
招商团 14100 2 3 2 D镇、国土资源局、人大办、文联 县人大主席
第7
招商团 7200 2 2 E镇、劳动局、建行、工行 正县长级干部
第8
招商团 8660 2 1 F乡、扶贫办、审计局、监察局 县委常委、纪检委书记
第9
招商团 8980 2 2 统战部、G乡、水利局、宗教局、县供销社、工商联、市场发展中心 县委常委、县统战部长
第10
招商团 16090 1 3 3 政法委、H乡、财政局、粮食局、总工会、信访局、农行、农发行、造纸林场 县委常委、县政法委书记
第11
招商团 9750 1 3 2 I乡、发改委、人事局、统计局、编办、烟草局、人行、中行 县委常委、常务副县长
第12
招商团 7650 2 1 组织部、J乡、教育局、老干部局、党史办 县委常委、县组织部部长
第13
招商团 6860 2 1 K乡、卫生局、广播电视局、人民保险公司、人寿保险公司 正县长级干部、副县长
第14
招商团 7210 2 2 L乡、农业局、畜牧发展中心、农机管理中心、河务局、人口计生委、气象局 副县长
第15
招商团 11070 1 4 3 m乡、交通局、环保局、商务局、中石化公司 副县长
第16
招商团 11460 1 2 3 N乡、供电公司、工业局、盐业局、安监局 县长助理
合计 180400 10 40 32

此表需要解释以下三点:
1、将乡镇作为招商引资工作的第一序列单位,将县级政权各局委办作为第二序列、第三序列单位(其中实力强的局委办为第二序列,实力稍差些的为第三序列),将乡镇的第一序列单位和分类的局委办单位组合起来,每一招商团大都是第一序列单位和第二序列单位以及第三序列单位的简单组合,如第一招商团中,城关镇是最强的乡镇,而国税局和地税局是第一序列的县局委办,其它的均是第二序列的县局委办。根据使各招商团实力相平衡的原则。
2、根据既往的招商引资基数及本年的招商引资目标,定出各招商团的招商引资目标,既有数量目标,各招商团本年的招商引资任务;还有质的规定,如向县工业园区聚集的要求,3000万元以上项目数,亿元以上项目数,等一系列规定。
3、在招商引资上面,县乡是高度政治资源整合下的责任一体化关系。每个招商团的责任领导,基本上是县四大班子的精壮人马。在这个团队中,不再是各部门、各单位的分工牵扯关系,不再是法理上的、文件规定上的那种“人事”、“行政”、“监督”、“政治协商”关系,而是高度政治资源整合下的责任一体化关系。
由上可以看出,各乡镇的重头工作在于招商引资等经济事务,这与全县的大盘子的战略是相一致的。或者说,在发挥经济主体的作用上,县级政权将乡镇作为它实现其经济任务的第一载体。县级政权是发包单位,而乡镇政权是承包单位,或者县级政权是经济主体,乡镇政权是代理者。二者是总与分、整体与局部的一体化关系。

二、目标责任考核制:“县政乡派”的制度安排及其绩效
前面从两个方面考察了县乡之间的“县经乡派”关系(类似于公司与员工的关系),接下来,我们试着从目标责任考核的制度安排入手,讨论县乡之间的“县政乡派”关系。

表3-3:某县2008年目标管理责任书
 
某县
       2008年目标管理责任书
为加快改革开放步伐,推动经济和社会事业持续、快速、健康发展,促进两个文明建设,做到硬化目标,明确责任,严格考核,奖优罚劣,县委、县政府决定继续实行目标管理并签订责任书。

责任单位


责任人: 领导机关:
    某县人民政府

领导人:

签订日期
年 月 日

表3-4:某县2008年目标管理责任书内容
目标内容及要求 分值 备注
一、重点考核目标 70分
(一
对外开放和争取项目资金 1、完成县下招商引资任务。(25分)

25分
2、引进1000万元以上工业项目进县工业园区的,按照招商引资考核办法予以加分。
3、积极争取项目资金,按照争取项目资金考核办法予以加分(每到位200万元另加1分,最多不超过5分)。
(二)
财政经济
完成县下财政收入任务(详见下表)(10分)
10分
(三)
安全生产、信访稳定和平安建
设 1、完成与县政府签订的《安全生产目标管理责任书》确定的目标任务。(3分) 13分
2、无赴京、省、市集体上访,无个人赴京、省上访。(7分)
3、认真做好平安建设工作。(3分)

(四)
农业经济 1、完成县下达农村沼气建设任务。(2分)
2、搞好社会主义新农村村容村貌整治和基础设施建设。(2分)
3、年内建成2个无公害农产品生产基地,并取得产地认定和产品认证资格((1分) 5分
(五)
畜牧业生产
大力发展畜牧养殖业,完成标准化畜禽养殖小区建设任务。
3分
(六)
林业生产
高标准完成林业生态县建设任务,成活率达到90%以上。
3分
(七)
计划生育 完成与县政府签订的《计划生育目标管理责任书》确定的目标任务。 5分
(八)
工业指标
新增规模以上工业企业2家,新增民营企业2家。
4分
(十)
环保目标
完成与县政府签订的《环境保护目标管理责任书》确定的任务。
2分
二、市县分解目标

20分
1、金融机构存款余额比2007年每增加10个百分点加1分
2、建立地方公路养护长效机制,做到“有路必养,乡道乡养,村道村养”。
3、做好村镇规划和村庄治理工作。
4、完成社会保险费交缴任务:积极参加医疗保险,参保率达100%(含二级机构);全面实施新型农村合作医疗工作,参保率达85%以上。
5、农民人均纯收入增长10%以上。
6、国内生产总值增长14%以上。
7、全社会固定资产投资增长30%以上。
8、全社会用电量增长20%以上。
9、加强基层组织建设,认真搞好村务,政务公开、依法治乡、殡葬改革任务。
10、加大乡镇敬老院投入力度,五保对象集中供养率达到40%。
11、加强产品质量与食品监管,保证产品质量与食品安全。
12、加强精神文明建设,党风廉政建设和民族宗教工作。
13、按统计局要求在规定时限内上报统计报表,每迟报漏报一次扣1分。
14、认真向县委、县政府“两办”报送信息,及时反映工作进度、存在问题及工作建议。
15、搞好社会治安综合治理,维护社会大局稳定。
16、完成县委、县政府临时交办任务。
三、重点定向目标
根据各乡镇具体的发展情况分别制定。
10分

三、一票否决目标

1、引进1000万元以上工业项目进县工业园区
2、信访稳定
3、计划生育

对某县县乡目标责任考核制解释如下:
(一)目标责任考核制的制订办法和功能定位
1、目标责任考核制的制订办法:县乡关系作为上下级的工作关系,主要是通过目标管理的形式体现出来。每年年初的县级经济工作会议上签定目标责任状,年终进行考核。
目标责任考核制的内容。以2008年为例。2008年目标内容分为三大项,即重点考核目标、市县分解目标和一票否决目标。重点考核目标是70分。市县分解目标是20分,重点定向目标是10分。至于一票否决目标,是指所强调的单项目标如果被否决,总目标考核即不能得先进受表彰,领导还可能受处分。
目标责任书上的一些内容,是由县委县政府主要领导提出意见并拍板,如招商引资任务,引进项目进县工业园区,这些内容一般县上不征求乡镇意见。但是这些内容是县政府强力推进某项事业发展的意志的反映。
大量的内容由县政府各职能部门提供,比如农业局、林业局、计生委,等等。各局委根据自己的职能需要,以及各乡镇的具体实际,各局委总是千方百计把自己的工作纳入县委县政府的目标责任书。
目标责任制里面有一大项叫重点业务目标或叫定向目标,是根据各乡镇不同的实际情况制定出来的。一般先由乡镇自报,县上再根据自己掌握的情况和想要达到的目标具体确定。
有些内容是县上分解市里的目标。
某县除县政府与乡镇党委政府签订目标责任书外,部分局委还要与乡镇及有关部门签。
2、目标责任考核制的功能定位
签订目标责任书始于改革开放后,后来成为县乡联系的重要纽带和工作抓手,一直延续到现在。
目标责任书的内容分类全面,细致,基本上涵盖了县乡政治的所有方面,包括对外开放及争取项目资金、财政经济、安全生产、信访稳定、平安建设、畜牧业生产、林业生产、农业经济、计划生育、工业发展等等。这些方面尽可能地硬化指标,以便于考核。
目标责任书的签订者责任明确。一方为领导机关和领导人——县政府及其各职能部门,另一方为乡镇责任单位和责任人。责任书考核的方式、乡镇如何去完成、上级各部门如何打分、如何奖惩……围绕目标责任制的运作所发生的过程,必会体现真实的县乡关系状况。
比如,从上面的表格中可以看出:
完成县下招商引资任务,即可得25分;引进1000万元以上工业项目进园区的,按照招商引资考核办法予以加分;积极争取项目资金,按照争取项目资金考核办法予以加分(每到位200万元另加1分,最多不超过5分)。此外,工业指标方面,是新增规模以上工业企业2家,新增民营企业2家的,得4分。仅就工业发展这一项,分值就占了整个目标责任考核制至少29%的比重。此外,县下乡的财政经济指标是10分,鉴于欠发达地区的乡镇为了完成县下财政指标而存在的“挖税”和“空转”等经济行为,我们也将这个分值算入乡镇的经济行为指标里面,这样乡镇的经济行为指标就占了至少39%的比重,因为在实际操作中还会有加分,所以这方面的比重应在45%左右。这充分体现了县级政权作为主导地方经济增长战略的经济主体,对乡镇工作的强力渗透。。

(二)目标责任考核制中的“县政乡派”分析
1、后税费时代,乡镇逐渐变为县级政权的一个派出机构。
目标责任考核制的背后,是县乡关系在后税费时代的一个根本转变。
(1)关于财政,实行的是“乡财县管”,收支两条线,乡里严重依赖于县里,乡里不具有完整的财权。
属于乡级财政的主要是地税,而这方面的收入根本就不够乡里自身的花销,更不用说从事“乡政”了。后税费时代的乡镇,能够生存下来,主要靠财政转移支付。
国家通过县拨付乡镇在编的公务员的所有工资和办公经费,以及村干部工资。以某县的G乡为例:
G乡公务员工资全年是63.6万元,事业编制人员工资全年为42.6万元,离退休人员工资是42.6万元。5个工勤人员全年工资是近8万元。以上合计是156.8万元。
教师工资单列,县财政直接打到教育帐户上。
村干部工资2008年全年是77万元;其中包括村办公经费。村办公经费原则上是小村每年不少于2.3万元;大村不低于2.5万元。
至于G乡的办公经费的发放,实际操作是县上除保工资外(乡干部工资、村干部工资和办公费,教师工资、离退休人员工资),每年中秋节和春节各给乡里10万元,这20万元也就是县财政给乡里的办公经费。
因为从乡里的组织运转到日常工作、开支方面,乡里都严重依赖于县里,县里给乡镇发工资,保运转,所以,乡里从经济上受控于县里。
(2)关于人事权,与目标考核制完成的好坏有很大关系,乡里不具有决定乡里主要人事的权力。
人事方面的规则包括明规则和潜规则。县乡干部的任用与管理在党管干部的前提下,通过地方党委和县委的双方互动,已经发育成一套县乡党委互相认可的运行模式。在市场经济条件下,县委为了促进工作,为了平衡各方利益,在干部任用管理过程中,运作程序和运行方式已呈多样化并存在这样或那样的区域官场“潜规则”。
比如,目标考核责任制的结果,作为对乡镇领导特别是乡党委书记和乡镇长使用提拔的重要依据。为了把目标考核和任用干部结合起来,某县专门成立了目标考核办公室,而且由组织部副部长专门负责。某县规定,目标考核进入前三名方能考虑提拔副县级。因为在中部地区的不发达县乡,资源有限,官本位思想比较浓厚,出于利益驱动,一旦进入副县级干部序列,除工资可以上调外,还能在车子、房子、医疗保险等方面得到更多利益。大部分干部把升迁看得很重,要求进步强烈,竞争激烈。所以,乡镇主要领导就会千方百计地重视对目标考核责任制的完成,并强力贯彻对目标内容的执行。至于目标内容之外的,便不会有多大的积极性。
2005年乡镇机构改革时,为了消化现有领导干部,政策规定,乡镇5年内不得从股级干部提拔副科级干部和正科级干部。这一规定总的来说某县执行得比较好,各乡镇至今没有从股级干部提拔一名副科级干部,更不用说正科级干部了。它的好处是明显的,杜绝了领导干部膨胀,乡镇进入、出人都归县编委管,乡镇没有权力进出人,乡镇干部一直比较稳定。但负面作用也是明显的,一般干部在很大程度上失去了工作动力,管理上也增加了难度。所以,一方面,乡镇主要领导特别重视对考核目标内容的完成,另一方面,乡镇部分一般干部失去了工作的内在动力和热情。这是“县政乡派”过程中值得注意的现象。
2、目标责任制考核的实际状况
目标考核办法:一般采用明查与暗访相结合的办法,明查采取一听二看(实地查看)三座谈的方式进行。某县是一季度一考核,年终再进行总考核。平时考核成绩再加上年终总成绩就是全年目标考核成绩。全年目标考核总成绩的获得,工作实绩起很大作用,但是县委主要领导印象、乡镇请客送礼力度也往往起一定作用。分项目标一般由职能部门决定,排序由工作实绩加人际关系决定。其中工作实绩起主要决定作用,在工作实绩相差不多的情况下,人际关系起决定作用。人际关系主要是看平时关系,平时关系好坏主要由吃喝和请客送礼决定。如果某乡镇领导根据自己的某项成绩可以争取而又想争取先进,并愿意送大礼,往往起很大作用。
2008年度,根据县委、县政府《关于在乡镇开展目标管理争名升位活动的(暂行)意见》、《关于调整乡镇目标管理争名升位活动部分考核指标的通知》要求,2009年元月,县工业局、商务局等局委办对全县各乡镇有关部门分别进行了考核,县委督查室、县政府目标办对各项工作进行了认真的审核统计,排出了2008年度乡镇目标管理争名升位考核表如下:

表3-5: 某县2008年度乡镇目标管理争名升位考核表
单位 名次 07年名次 08年升位情况
城关镇 1 1 ——
城关乡 2 2 ——
A乡 3 4 +1
B乡 4 6 +2
C乡 5 11 +6
D镇 6 3 -3
E镇 7 7 ——
F镇 8 8 ——
G乡 9 12 +3
H乡 10 13 +3
I乡 11 5 -6
J镇 12 10 -2
K乡 13 15 +2
L乡 14 14 ——
M乡 15 16 +1
N乡 16 9 -7

  根据以上目标责任制考核排名情况,某县县政府作出了如下决议:
乡镇考核情况及奖励如下:
1、考核情况:总体上看,全县各乡镇都圆满地完成了县委、县政府下达的各项目标任务。考核的前五名是城关镇、城关乡、A乡、B乡、C乡。
2、奖励情况:
A.根据某县发<2007>1号文件既有规定,年终综合考核总分排序第一名的城关镇(连续三年),县委、县政府授予“目标管理争名升位振兴杯”称号,奖励乡镇在编干部上浮一档工资(浮动工资为1年时间),并奖该镇现金8万元。
对综合排序位居第二名的城关乡,第三名的A乡、第四名的B乡,县委、县政府命名为“目标管理争名升位先进单位”称号,分别奖励现金2万元、1万元、5000元。
B.根据某县发<2007>1号文件既有规定,对综合考核位次上升最多的C乡(上升6个位次),县委、县政府授予“目标管理争名升位跃进杯”称号,奖励该乡在编干部上浮一档工资(浮动工资为1年时间),并奖励该乡镇3万元。
此外,由于某县的城关镇、城关乡的区位优势,人才优势和产业优势,它们排在第一、二名是无可非议的;A乡的排名为第三名,但是由于A乡是一个非常偏远的乡,人口多,经济基础差,在两三年前本来是个三类的乡镇,由于A乡的乡里干部这两年配合县里的工作非常积极,成绩尤其突出,A乡能够保四进三,这是非常难得的。主要是这些原因,A乡的乡党委书记被县组织部考核后,被提升为几乎所有的乡党委书记都想要的职务——县财政局局长。这样,A乡的乡长、副书记兼人大主任、副科级干部,统统上升了一级职务。应该说,A乡干部是县乡目标责任制考核制度的最大受益者。
而且,目标责任考核制的排位状况,也是乡里干部在乡镇之间调动或升迁的重要依据。一类乡镇的二把手,即乡长,可以根据工作业绩状况到二类、三类的乡镇当一把手,即乡党委书记;而三类的乡镇的一把手,如果排名升位不好的话,可以调到不好的县级局委;排名升位成绩突出的话,可以调到好的县级局委,甚或直接是副县级。

总本章所述:县乡两级政权在税费时代都是“自主性”很强的经济主体,乡是作为县的经济代理者的“赢利型经纪”。而在后税费时代,随着国家治理的逐渐转型,县级是经济主体属性为主,行政主体属性为副,而乡级的主体性有所残缺,县乡关系的主要方面,是经济主体及其派出机构的关系,或者说是经济主体以及代理者的关系;次要方面,是行政主体中的“县政乡派”关系,即行政主体及其派出机构的关系。


第四章 结语: 当前乡村治理的双重困境及其出路

综合前几章所述,后税费时代的乡村治理,在经济主体属性为主、行政主体属性为副的县级政权所制约的县乡关系下,出现了双重困境的问题:

一、地方政府的经济主体属性,引发了新的由土地征占和其他财产性冲突而导致的社会冲突,在以农民负担为主的乡村治理困境逐渐消解之后,成为第一重地方乡村治理困境。
后税费时代的到来,是与中央进入资本经济(工业化的中段)之后,开始强调“后工业化时代”的政策思想的反映,是国家治理转型的反映。然而地方政府经济主体角色的本质并没变。
诚如前所言,当前欠发达地区的县乡各级组织的经济主体属性,导致了他们仍然在招商引资上耗费大量的钱财人力。当前仍然存在着的分税制,实质就是“地方承包制”,就是让基层政府在市场中“自主经营、自我发展”。当前的县级政府是公共资源的垄断集团,它有扩张财产收益的明确动机和行为。在费税时代,作为经济主体的基层政府,增收的来源就是工商业和农业;但农业税费减免后,基层政权的增收来源就只剩下了工商业。这从某种程度上更加强了县域政权招商引资的冲动力度。县级政权的领导干部,均自觉地承担起以增加县级财政收入为目标、以“招商引资”等为举措的强制性天命,并且形成了各种有利于招商引资的制度安排;同时,精心打造工业园区,作为政府的招商引资政绩工程;等等。从这些方面看来,县级政府有着极为明确的经济意向。当前的县级政权,是“地方政府公司主义”的政权。
地方政府公司主义是地方获取收益的一种最优的整合资源制度安排的取向,它是县级地方政府得以进一步发展资本经济的内在机制。由此出现的问题是:当招商引资成为农业大县的工作重点,政府就从作为提供公共服务的主体转化为招商引资的主体,主要服务于资本的需求。政府会以压低资源价格和劳动力价格及生态环境的破坏为代价,以使得政府在现行财税体制下分享招商引资的收益,这种激进的工业化正在导致地方乡村治理的新危机。
当前乡村社会冲突,特别是对抗性社会冲突的发生,已经在后税费时代发生了结构性变化——负担过重导致的冲突大幅度下降,而因产业资本力量向农村的扩张而导致的土地征占和其他财产性冲突大幅度上升。2005年全社会群体性治安事件增加到86000多起,将近1993年8709起的10倍;因征地、财产、环境等引发的冲突占全部冲突的一半以上 。近些年来土地纠纷引发的案件大幅上升,尤其是城市土地征占、拆迁过程中的纠纷大幅上升。
外部资本在本地政府保姆式的“政策洼地”作用下进入县级工业园区,比起以前来,其成本愈来愈大。 城郊上访村和问题村的增多,体现了地方政府这种政府公司主义的作法激化了治理问题的严重性。目前即使只有一个“钉子户”,政府或企业直接去拔的成本也太高,“钉子户”们会想尽一切办法在政府即将要征的土地上短时间内设置重重障碍,比如盖棚、栽树、打井,等等,以期获得政府的高赔偿,由此导致很多人为的纠纷和事件。
乡村治理的问题,正是地方工业化所派生的另一面,是地方“抓自己的头发上天”、不惜一切代价将劳动力、土地、传统农业资源“资本化”的结果。
某县城郊村上访的两个案例:
案例4-1:据理上访
城关乡某村,该村虽然靠近县城,但是除了村里的一些中青年人在县城附近做些小生意之外,大多仍靠种田、搞养殖、打短工为生。该村靠县城边的有“保命田”150亩。这块地农田基础设施不错,有4口水井,属上等田,村民很重视这块地的粮食生产。然而在2005年10月,县政府在这块土地上强行建设一条宽20米、长300米的东西大道。村民阻止未果,部分麦田受损。2007年12月,县政府通过本县农村信用社硬给每家每户发活期存款单,以每亩42000元的价格,将这块地强行征用,而村民通过各种渠道得知政府是以每亩50万元的价格卖给建高档住宅小区的开发商,非常不满,自2007年以来,形成上访团,多次赴市、省和北京上访。县政府找了相关文件证明征占这块地是合法的;而村民却找来了另外的文件证明征占这块地是违背中央精神的。此事经过部分媒体曝光后,双方各执一词,各有理由,互不相让。现在,这块地的开发商已由于群众上访事件暂停开发,而村民仍然该种地的种地,还没有个最后的说法。但因此造成近两年来的损耗和对立成本是很大的。

案例4-2:无理上访
某县工业园区在早期征占的一块地,涉及到城关镇某村的20多户农民。由于是四年前的事情,当时给农民的征占土地的费用是2万元/亩。县政府把钱给了农户后,农民也大都表示满意,感到划算,当时同意配合政府征地。然而从去年年底开始,这20多户农民中就有一些有意见的农户,感到当时2万元/亩被征掉耕地太亏了。因为天天看报纸、电视,也知道中央相关文件对征地的底线要求;而工业园区不断新征占的耕地的价格也确实高于前几年的土地价。他们中有的没有耕地,也没有正式工作,生活过得不好。于是,就有几户农民串连起来,发动大家去县政府闹事,也经常去工业园区的企业闹事,还扬言不处理好的话去省里、去北京上访。政府派领导去跟他们论理,他们说:我们钱花光了,我们没有工作,我们想要我们的土地。这使政府感到很棘手。

我们再以某县2009年第一季度的群众信访情况来看:
在某县涉及到土地问题的有18次,占总信访次数的15.4%。其中,城关镇赴市上访个访1人,赴县集体访2批55人,个访3次7人;城关乡赴京个访1次2人,赴县个访8次11人;县工业园区赴县集体访1批50人,个访3次6人。

而政府招商引资所面临的问题,不只是如何将企业落地时与农民打交道所发生的利益冲突等治理事件化解掉,还要面对一个更为严重的问题,那就是在县财政越来越深地陷入招商引资中不能自拔的同时,一些“下血本”招来的企业,本来就是缺乏市场竞争力的“政绩工程”,很难朝向政府期望的地方发展。
“在某县,各单位要完成分到身上的招商引资任务,这是有‘一票否决权’的,还要争名升位,但很难完成,一些上规模的企业都是有自己中长期的产业规划的,不是你招就招来的。那该怎么办呢?就得打肿脸充胖子,硬上。有的为了完成入驻县工业园区的企业任务,就想尽一切办法讨好商人,甚至倒给商人几十万的资金,请求他在工业园区建厂房。还有的单位全体职工集资了20万,在县工业园区买了一块地,每亩5万,先盖几间房再说。或者,就将乡里村里一些效益较差的企业厂子的设备移到自己的工业园区,算是新招来的。也有的说是要投资上亿,但也只是先圈了地,盖了几间库房存粮食。还有的厂子光奠基基建仪式就已经好几次了。厂房盖起来了,但是离开工投产还远着呢。就是开工的,赚钱的企业也不多。工业区开工的企业也就1/4左右吧。”

某县工业园区,出现了“跑马圈地”的现象。一些土地被闲置或改做他用,大大地浪费了土地资源。至于进一步的负作用,尚待观望。

二、有限的“县政乡派”行为,很难体现国家治理转型过程中的服务主体职能,由此引发了以治理缺乏为轴心的第二重乡村治理困境。
诚如前所论述,乡镇的财政、人事、工作(目标责任考核)均受县上制约,无论是其经济行为还是政治行为,均是“县派”的。这使得乡镇成为没有力量和动力为乡村提供公共产品的县级政权组织的派出机构。乡镇高度受制于、依附于县级政权,由此形成行政不足、服务不到位所造成的乡村治理困境。一方面,乡级的改革是朝向大的正确的方向,然而,只要县级政权的地方工业化主体性的角色不改变,那么,乡级的主要精力和资源就投放在与工业化的事情有关的地方。而乡级政权作为对中国全局来说很重要的乡村治理与稳定的前防力量,就使不上劲。就会出现国家政权相对于乡村社会而言的“悬空”和“游离”。
然而,后税费时代的乡镇,工作性质已经与以前大不相同。
首先,以税费改革为肇始,国家对乡镇政权(以及村级组织)设置了不能增加农民负担的“红线”,涉及农民负担的信息的透明度也越来越高,以2008年为例,中部某省农民负担监督管理办公室为切实减轻农民负担,保护农户合法权益,就根据党中央、国务院和中部省委省政府减轻农民负担有关文件精神,制发了《2008年度农民负担监督卡》,要求一户一份切实保证下发到每一个农户。这样一来,农民对那些项目可以收费,那些项目不能收费,以及每个项目应收费用的多少都有了清醒的认识,如果乡镇事业单位再想拓展收入来源势必会引发农民极大的不满。在巨大的压力面前,乡镇事业单位也不可能再向农民伸手。
其次,即便是仅有的如计划生育工作中社会抚养费的强制性收取,都已经不再是乡镇计划生育服务中心的权力,也已经上收到县相关部门。其它事业单位的情况也基本上与此类似。计划生育由县计生委下指标,乡里完成后将相关的社会抚养费上交,上面再返还9%给乡里。
第三是中央和省级财政转移支农资金拨付方式,由以前的“国家—乡村基层组织—农民”的间接方式转变为“国家—农民”的直接打交道方式。在原有的国家财政体制内,中央和省级政府的财政转移支付是层层下拨,经过乡镇政权和村级组织的手才到村庄和农民的手中。而在乡村体制改革以后,国家的惠农政策一改之前的财政拨付方式,像粮食直补、农机补贴、农村合作医疗等不需要经乡镇政权和村级组织的手,钱就直接发送到农民手中。表面上仅仅是财政转移支农资金拨付方式的变化,实际上却约束了乡村两级组织的手脚,迫使其不得不进行职能的转型。在这些方面国家旨在缓解和改善与农民关系,变“国家—乡村基层组织—农民”的间接方式为“国家—农民”的直接打交道方式。
第四,乡镇机构改革之后,国家还对农村的项目扶持资金拨付和发包方式进行了体制创新。 乡村体制改革以后,由于实行了“村帐乡管”、“乡财县管”等政策,乡镇政权和村级申请的项目资金不再直接划拨到各自的账户上,而是只到县这个层级,由县相关部门在全县范围内发包。这样一来,乡镇政权和村级组织就没有了项目工程的发包权,也就没有了弥补项目申请过程中因为“潜规则”而花销的那部分,而只剩下了配合县相关部门所发包项目工程在当地实施的义务。比如说是抗旱打井,项目批准的资金往往只是打井的费用,但是打井要占农民的土地,要毁农民的庄稼,农民也就会要求赔偿。可项目资金并没有这部分款项,县相关发包部门也不管,施工队更不会管,协调工作只能是乡镇政权和村级组织来做。如果自身有钱倒好说,本身已经自身难保的乡镇政权和村级组织面对此种状况,除了硬着头皮好说歹说之外也别无它法。
鉴于地方财政体制的以上变化以及国家汲取型体制的变迁,乡镇事业单位的改革既实现了机构撤并和人员精简,又在被动状态中被推向了职能转型的舞台。
当前乡镇的实职领导是:党委书记、乡长、人大主席兼组织副书记、纪检书记、党委委员兼副乡长。机构设置是;三大办公室,包括党政办公室、经济工作办公室、社会事务工作办公室;四大中心,包括计划生育服务中心、农业服务中心、城镇建设服务中心,文化服务中心。办公室和服务中心一般都有一名班子成员主抓。

税费改革的政治逻辑是要缓和国家与农民的关系,化解政权的合法性困境。但是中央政府旨在变“国家—乡村基层组织—农民”的三角关系为“国家—农民”直接关系的惠农政策,也使经过精兵简政式改革后的乡村基层组织陷入被动地位,在国家还不完全具备直接治理乡村社会能力的情况下,束缚了乡村基层组织的手脚,打击了它们工作的积极性,导致后税费时代的乡村社会出现了新一轮的以“治理缺位”为轴心的治理性危机。
周飞舟认为税费改革以后乡村基层政权的行为模式正在发生改变,总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债。在这种形势下,基层政权从过去的“汲取型”变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。悬浮性政权的特性虽然抑制了乡村基层组织积极行政的主动性,有效化解了以农民负担为核心的乡村治理性危机,但是却使乡村社会陷入到了治理缺位的新困境当中,使得税费改革前潜藏在农民负担背后共同引发危机的治理逻辑和市场逻辑得以显现,从而使乡村社会陷入到了新一轮的治理性危机当中。后税费时代的乡村社会遭遇到了两个瓶颈:
一是税费改革和乡村体制改革削弱了乡镇政权的执政能力和村级组织的自治能力,导致乡村社会缺乏了一个必要的维持社会秩序,为农民生产生活提供必需公共品,并应对自外而内、自上而下的各种风险、任务的常规性力量;二是乡村正处于急剧的社会转型期,面临着诸多的复杂多变的自然风险、社会风险和市场风险,核心家庭化的分散小农难以从根本上适应新的形势变化。由此,我们看到在后税费时代的乡村社会出现了诸多新旧矛盾互汇杂糅形成的乱象:经过精兵简政式改制后的乡镇基层政权苦于财政枯竭及权力萎缩成了悬浮于乡村社会之上的维持型政权组织;农村综合改革受制于配套措施不完善跟不上的困境在实践中难以发挥应有的改革效应;村民自治的基层民主政治实践频繁遭遇家族势力、黑恶势力、精英贿选等潜在的威胁,农民的民主权利在部分地区得不到实现;农村依法治理社会的理念在不断深入的同时也面临着诸多的不利因素,其中灰黑色恶势力兴起于乡村江湖即是重要表现之一;农村健康的内生性组织缺乏,农民因此严重缺乏日常生活的组织载体,以致农村邪教、西方基督教有泛滥发展之势,农村老年人也出现了非正常死亡率畸高等不和谐的现象;农村公共品供给严重不足,开始威胁到后税费时代农民的生产和生活,从而也构成对乡村治理转型的重要挑战……所有这些都构成了以治理缺位为轴心的新一轮治理性危机,影响着乡村社会的和谐稳定与可持续发展。
一方面乡村社会的治理问题出现了组织空白和制度空白所导致的新的复杂化趋势,另一方在压力型体制作用下,乡镇政权又要成为稳定乡村的行政主体。由此导致乡里在处理乡村任何出现的问题上都是高成本的。以处理上访的高成本为例。
案例4-3:
G乡某村有一个下台的支书,因办窑厂欠下30万的左右的债务,债主催要,他便一直上访,提出两个条件:一是乡里或县上替他把债务还了,二是他重新当支书。由于村里已形成严重派性,他当支书不可能,他当支书另一派就威胁说也要上访,而且人数更多。替他还债的道理说不通,他就不顾一切多次上访。有时还拉上80多岁的父亲和其他人员。一年内赴京10余次,因为每次赴京乡里都要派人去接,还要为其交住宿费和交通费,2008年一年乡里为他赴京上访支出16万元。
上访和是否形成上访案件是两个概念。人虽然实际上到了北京,省或市,但只要不被登记,都不算信访案件,考评时不影响此项内容分数。这给乡里提供了很大的运作空间。平时市县在北京和省里都驻有专门人员,主要任务就是拦截上访人员。他们的费用由各乡镇平摊一部分。乡里为了使赴京、赴省人员不被登记,往往是拿钱买平安。驻京人员与有关工作人员相配合,如果乡里不拿钱的话,上防人来京了,就不给你通融的机会。对于老上访户,上访人员的住宿费和餐饮费都由乡里出。乡里为了安抚上访人员,还要为其报销路费。信访稳定如今是乡里最痛的事情,主要领导和班子人员压力都很大。乡里对排查出的信访案件实行责任制,专人负责,失职追究责任,轻者挨批评,重者受处分。
在对乡里的目标责任考核中,信访稳定是一票否决的内容。它的要求很简单,就是无赴京、省、市集体上访,无个人赴京上访。这项内容一般乡镇都得不到满分。信访稳定因为每季度都通报情况并进行排序,而且关系一个乡的脸面,这个任务对乡里压力很大。G乡去年班子调整,书记、乡长都调走,其中信访稳定没搞好是主要原因之一。

某县的群众上访事件,如同全国其他欠发达农业大县的状况一样,都是维护社会稳定所要解决的最重要的问题,都是要花大力气、花巨大经济成本和行政成本去处理的问题。
从2009年第一季度来看,某县共发生群众上访215次937人,其中赴京上访44次93人(国家两会期间赴京上访63人次,全部劝返),劝返41次89人,登记3次4人;赴省51次131人,劝返25次95人,登记26次36人;去市上访登记3次7人;来县上访117次706人。赴京集体上访为零;赴京非正常上访6次8人;到省集体上访2批10人;去市集体上访为零;来县集体上访3l批544人,个人上访86次162人。反映问题情况:一是劳动和社会保障问题29次,占总上访量的24.8%;二是涉法涉诉和土地问题各18次,各占总上访量的15.4%;三是经济纠纷问题12次,占总上访量的10.3%:四是民政救助问题7次,占总上访量的5%:五是干部作风问题5次,占总上访量的4.3%;六是城镇规划和历史遗留问题各4次,各占总上访量的3.4%;七是村干部经济问题3次,占总上访量的2.6冤;八是拆迁补偿、机构改革、退伍安置、医疗卫生和文化问题各2次,占总上访量的1.7%。

三、后税费时代乡村良性治理的出路
与县域政权主导地方工业化密切相关的、以土地征占和其他财产性冲突、治理缺乏为轴心的双重乡村治理困境如何得以突破?无论如何,我们都要以史为鉴。当前的乡村治理问题作为与全球化经济发展宏观波动相关的、作为国家各级政权追逐工业化或后工业化的派生性问题,其成为问题的根源,不在村,不在乡,在乡村治理之外,在县级政权之上的国家。因此,后税费时代乡村要达成良性治理,也主要是在宏观层面上考虑解决。
在本项研究的基础上,我们可否考虑如下思路:
一是以新的有利于欠发达农业地区的财税制度,代替在全国一刀切地搞分税制。
分税制是地方政府成为经济主体的制度性根源。农业地区本来剩余就少,而粮食问题、耕地问题、环境问题和资源问题,是这个民族能够生存延续下去的战略性问题。农业这个产业具有其他产业所不具备的生态功能、食品功能、社会稳定功能、生存保障功能、文化功能,农业是个多功能的产业,而不只是赚钱的产业。从制度上逼着农业大县与发达的地区比工业化、比经济发展指数,就是逼着农业大县突破它的基础性的多种功能,从而以恶性的、无序的低度竞争的方式,来一个以牺牲耕地、环境和政治生态等为方式的“大跃进”、“大蜕变”,来一个从农业大县到工业大县的小概率成功事件。最后,其结局,就是国家整体上的得不偿失。
笔者在调研的时候,感到基层的干部对此都很清楚,但是又在恶性的环境中不能拨出。以下是基层干部的声音:
“ 国家不能全盘一个政策一刀切地贯穿到底,不能分税制,要因地制宜地科学发展。比如说我们县就是生产小麦、大豆的,我们跟制造原子弹、制造电子产品的身价一样高。造原子弹的、制造电子产品的利税高了,福利高了,坐小车。生产粮食的也照样坐小车,这个钱从哪来,中央财政调配。这样社会还会乱套吗?它还无序生产,还搞污染吗?国家需要蓝天碧水,你污染了以后,相应的治理代价就高了,这不就划不来了吗?如果把不搞环境污染的人的福利提高上去,跟搞工业生产的物质利益达到同样水平,这就不过来了吗?你这个地方就是蓝天碧水的,我这地方深山老林,就是造原子弹的,我的兵工厂谁也污染不着,用它来支持内地的发展,这样动物生存也不会灭绝了,和谐了,地也会好好种了。是的,当农民种地比当工人强多了,他领2000元/月,你领3000元/月。
“分税制的实质就是,给你地方一定权利,让你自己去发展经济。一个国家就像一个人,你的两条腿得一前一后,才能走好。你走路的时候总得平衡着走对吧。作为一个国家,应该安排好,中部作为农业省份,你就要把农业做好;东南沿海区位好,就把发展工业做好。国家的大政方针没有实事求是地制订。农业大县,就要山清水秀,环境优美,就要把国家需要的农副产品生产好;深山老林我就要造兵工厂;东南沿海有区位优势的地方就可以大力开发工业。
“欠发达地区的农业大县不好发展工业啊。现在发展、稳定都是问题。你现在想建大楼,想征地招商,很多人攻击你,网上抨击你,舆论上封杀你,然后呢,群众告你的状,嫌得到的补偿少。这些社会矛盾解决不了,你不是立功了,而是犯罪了,所以,你的政治生命就受到了影响。你现在去干某个事,比如说你想朝南走,这一路上,有搂你腿的,有搂胳膊的,有搂着你哭的,有搂着你闹的,你是往前跑啊,还是把搂住你腿哭的人打发住?你到底管不管搂腿的?管啊,你不管他,帽就没了;可是你若天天管,你啥事都干不成。”

如何把县乡政府从经济主体的角色转变为提供公共产品的服务者角色?除了对分税制的反思之外,我们的第二个反思是:中央“以政治消解行政”的做法是否值得反思?
从基层得到的结论是:中央粮食直补,是一种以牺牲基层行政能力来换取农民对国家政权的合法性认同,这是一种“按下葫芦翘起瓢”的“政治牺牲行政”,不利于乡村建设和治理工作,不利于乡村治理的公共品建设。
一个有丰富基层经验的乡镇干部说:
“中央粮食补贴,你说是好事不?叫我说不是好事,你温总理关心老百姓,关心群众,爱护群众,想提高农民种粮的积极性,但是,杯水车薪,不能搞平均主义,只要啥时搞平均主义,都不能解决大问题,也不能解决小问题,实际上是中央赚取了好印象,但不起实质作用。如果把中央财政这部分钱,规范起来,整合起来,比如说我们乡,200万粮补,如果不给群众,而是让我们给他们修路,那么,我们能修好几条路,那么,这能方便多少群众,让多少群众去走路?如果打井,能把周围几个村子的井全打完,又能提高多少农产品效益?我们还能把沟沟渠渠都挖完,方便群众用水。农民在用电、用水、农业基础设施不完备的情况下,我们用这些钱把这些基础设施搞好,远远胜过给老百姓发那几十块钱。
“现在的问题是,发的那点儿钱到老百姓那儿也不是个啥,也干不成什么事。而大量的农村事业却很需要钱去干。现在你乡里干部去收钱,老百姓并不领情。他把钱拿在手里,你让他买文艺用品他一分钱也不拿出来,你修路需要他兑钱他一分也不兑。政府没法操作,减轻农民负担嘛,加重农民负担的没法操作,干部没法去操作,群众也没法去操作,公益事业谁来管,拿什么给群众造福,拿什么给群众买鼓子,去修路,去打井,去挖河?”

我们所考虑的第三个思路是:以国家主导的方式把农民组织起来,形成承接国家资源下移的农民自助合作组织。
以村社为基础单元把农民组织起来,形成一个个健康的、自助的、合作的社会性组织(老年人协会)、文化性组织(乡村腰鼓队、秧歌队、盘鼓队、地方戏曲和乡村太极等等)、经济性组织(各种类型的农民合作组织),从而以农民自助合作组织的方式作为新农村建设战略实施的主体力量。这样,在乡村解决了农民的社会、文化、经济主体的问题,那么,乡村良性的、健康的、正规的组织,将会替代黑恶势力、家族势力、非法宗教等势力,那么,农村安全了,生产安定了,有乡村精神了,有经济受益了,农民的任何小的纠纷、小的问题就会消解在萌芽状态了。于是,来自国家的任何自上而下的“任务”或者政策落实工作,就不再是对农村基层而言意味着 “加重农民负担”,国家与农民的关系,市场与农民的关系,就会有望藉此良性发展。乡村治理就会在国家外发和乡村内生的良性互动之间达成良性。我们这几年在全国各地农村进行把农民组织起来的乡村建试验,其初衷就在此,其成效也比较显著。

参考文献:
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1 本论文为复旦大学社会科学高等研究院2008年度“中国深度研究”跨学科学术工作坊项目最终成果(项目编号:IAS-FudanXSGZF08004)。该项目课题组成员情况:何慧丽,女,中国人民大学农业与农村发展学院博士后;赵晓峰,男,华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生;魏程琳,男,河南大学法学院本科生。该文作为第一作者的博士后研究成果之一,其立意、调研和撰写过程得到了导师温铁军教授的大力指导,也得到了邓正来、贺雪峰、李昌平、陈文胜、杨雅茹等专家学者的批评、建议,一并致谢。
2将乡村治理问题归结为“三治问题”,由温铁军首先提出。参见温铁军:《三农问题与制度变迁》,中国经济出版社2009年版,第7页。
3“赢利型经纪”由杜赞奇首先提出。杜赞奇讨论乡村社会统治“经纪模型”时,将官府借以统治乡村社会的“经纪人”分为两类,一类是“保护型经纪”;一类是“赢利型经纪”。前者保护乡村社会的利益,后者则视乡村社会为榨取利润的对象,国家政权的扩张与内卷化与赢利型经纪的形成相关。参见杜赞奇:《文化、权力与国家》,江苏人民出版社1994年版,50-52页。
4参见:李昌平:《大气候——李昌平直言“三农”》,陕西人民出版社2009年版,第41—50页。
5李昌平:《大气候——李昌平直言“三农”》,陕西人民出版社2009年版,第2页。
6李昌平:《大气候——李昌平直言“三农”》,陕西人民出版社2009年版,第48页。
7温铁军:《“三农”问题与制度变迁》,中国经济出版社2009年版,第352页。
8李远行:《乡村治理与新农村建设》,载潘维、贺雪峰:《社会主义新农村建设的理论与实践》,中国经济出版社2006年版,第204页。
9董磊明:《以乡村组织为主导的新农村建设》,载潘维、贺雪峰:《社会主义新农村建设的理论与实践》,中国经济出版社2006年版,第207—208页。
10田先红、杨华:《税改后农村治理危机酝酿新一轮政治合法性困境》,载《调研世界》2009年第3期。
11罗昌爱:《海南3-23围堵政府事件再起风波 事件始末披露》,载人民网(www.people.com)2009年3月26日。
12参见徐勇:《论乡镇管理与村民自治的有机衔接》,载《华中师范大学学报》1997年第1期。
13参见徐勇:《重心下沉:90年代学术新趋向》,载《社会科学报》1991年11月14日。
14参见程同顺:《村民自治中的乡村关系及其进路》,载《调研世界》2001年第7期。
15参见贺雪峰:《试论 20世纪中国乡村治理的逻辑》,《中国乡村研究》总第5辑,2007年。
16Shue 的观点,转引自饶静、叶敬忠:《我国乡镇政权角色和行为的社会学研究综述》,载《社会》2007年第3期。
17See Oi Jean C, The Role of the Local State in China’s Transitional Economy, China Quarterly(144),1995.
18See Walder Andrew G. Local Governments as Industrial Firms: An Organization Analysis of China’s Transitional Economy, American Journal of Sociology(101), 1995.
19杨善华、苏红:从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”,载《社会学》2002年第1期。
20参见张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,浙江人民出版社2000版,第51页。
21谭同学:《楚镇的站所——乡镇机构生长的政治生态考察》,中国社会科学出版社2006年版,196页。
22参见周飞舟:《从汲取型政权到悬浮型政权——税费改革对国家与农民关系之影响》,《社会学研究》2006年第3期。
23饶静、叶敬忠:《税费改革背景下乡镇政权的“政权依附者”角色和行为分析》,载《中国农村观察》2007年第4期,45页。
24 参见潘维:《序:新农村建设的新思路》,载潘维、贺雪峰:《社会主义新农村建设的理论与实践》,中国经济出版社2006年版。
25参见董磊明:《以乡村组织为主导的新农村建设》,载潘维、贺雪峰:《社会主义新农村建设的理论与实践》,中国经济出版社2006年版。
26参见贺雪峰:《新农村建设的远景》,载潘维、贺雪峰:《社会主义新农村建设的理论与实践》,中国经济出版社2006年版。
27参见李昌平:《大气候——李昌平直言“三农”》,陕西人民出版社2009年版,第159页。
28参见郑茂刚:《中国乡村治理的演进逻辑及其影响》,载《湖北教育学院学报》2007年第8期。
29参见陈本凤等:《县政•乡派•村治”乡村治理模式中的利益博弈》,载《重庆工学院学报》(社会科学版),2007年第12期。
30参见郑风田、李明:《新农村建设视角下中国基层县乡村治理结构——“强县政、精乡镇、村合作”》,载2006年中国人文社会科学论坛《新农村建设与和谐社会论文集》。
31王习明:《新农村建设与老年组织的发展——以荆门、洪湖、兰考实验为例》,载潘维、贺雪峰:《社会主义新农村建设的理论与实践》,中国经济出版社2006年版,第245页。王习明还专门著有《乡村治理中的老年人福利》(湖北人民出版社2007年版)一书详细阐述此类观点。
32参见陈江虹:《农村专业经济协会在乡村治理中的作用探析》,载《理论导刊》2007年第7期。

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