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【高研院“中国深度研究”学术工作坊论著推荐】郭亮:土地“新产权”的实践逻辑——对湖北S镇土地承包纠纷的学理阐释

添加时间:2012-10-17 09:59    浏览次数: 2435 次

土地“新产权”的实践逻辑

——对湖北S镇土地承包纠纷的学理阐释
郭 亮*
摘要:在湖北S镇,土地承包纠纷的发生并不能用“权利——权力”对抗的范式所能解释,其有着更为深刻的社会制度性原因。来自S镇的三个土地纠纷案例表明:农户的抗争依据不是来自现有的土地法权规定,而是一种由前期制度形态所塑造的土地认知方式。祖业权、生存权以及土地占有的平均主义诉求表明了这种土地认知的部分内容,并构成了新的产权秩序难以稳定的挑战性力量。由于受到既有制度的“路径依赖”影响,在现有的政治框架内,土地制度的变革需要考虑到产权变革与社会制度之间的关联性,以锻造出新产权所需要的合法性基础。
关键词:土地纠纷;农户的土地认知方式;新产权
一、问题的提出
随着1950年代国家对生产资料私有制改造的完成,中国农村的土地产权结构采取的是一种集体所有制形式。即使是在1980年代初期实施的土地家庭联产责任制下,土地的集体所有性质也并没有改变,农户所得到的只是一种由法律重新定义和解释的承包权。在整个农村的改革中,农村土地制度的完善一直在继续,国家在保持集体所有的宣称下,不断地将农户的承包权赋予更多的权利内容。在1983年,中央一号文件规定土地承包期限一般以15年为期限。一轮承包临近到期时,中央在1993年11号文件中又明确宣称土地承包关系30年不变。2002年,《中华人民共和国土地承包法》出台,土地承包关系上升为一种受法律保护的关系。2004年,《中华人民共和国物权法》出台,农户对土地承包关系被界定为一种“物权”关系。之后,在2008年的中共十七届三中全会上,中央对土地承包期的宣言又被表述为“长久不变”,进而倡导一种基于自愿原则的土地流转,以实现土地资源的市场化配置。即使是在对土地承包权利的法权和政策保护的力度未如此加大之前,就有人认为,除了法律不准土地的买卖之外,农户享有的地权已经是一种“准私有制”的产权结构形式了(J.Kung,1995)。如今,这种“准私有化”的程度无疑被国家更加向前推进了一步[①]
在国家大力推动土地新产权的建设中,农村社会却出现了一波土地承包权纠纷的高潮。如果说在农村税费改革之前,由于农民承担的农业税费沉重,农民和基层干部之间的税费冲突曾经是当时农村的主要社会矛盾的话,那么如今地权的冲突已经替代税费冲突而上升为中国农村社会的主要纠纷类型和不稳定根源(于建嵘,2005)。为什么在中央加强保护农户地权的基本政策背景下,农村社会反而出现了大规模的地权冲突?
本文所关注的正是当前基层社会中围绕着农村土地承包权产生的纠纷和社会冲突以及其发生的机制、原因,并对这一问题所关涉的政治社会内容做出阐释性的理解。
二、既有研究:“权利——权力”的视角
在中国农村,大量的土地纠纷是如何产生的?事实上,作为学术界和公共知识领域争论不休的问题,对中国土地制度各种问题的解释和争论伴随着整个中国农村改革的进程。来自经济学、法学、社会学、政治学等不同背景的学者都参与到了对农村土地问题的研究中来,并为下一步的制度改革献言。但整体而言,在关于土地纠纷乃至土地制度的研究中,研究者共享了“权利——权力”的主导性研究范式。
在这种研究范式下,土地产权纠纷的主要症结被归结为土地产权建设的不完整。按照制度经济学的观点,产权是一束权利,其是所有权、转让权、收益权和处分权等权利的统一(H.登姆塞茨,1994:97—112)。与之相对照,由于中国农村的土地制度实行所有权和承包权相分离的集体产权构造,这使得土地的权利束并没有清晰地、完整地界定到个人,这种土地法定权利主体的多级性和不确定性、所有权和使用权权能的相互替代以及国家对农民集体行使所有权的超法律限制正是导致农户土地权益受到侵害的法律根源(于建嵘,2007)。由此,一些主流的经济学家、法学家认为,土地问题的症结在于土地的所有权问题没有解决(茅于轼,2009;杨小凯,2002;张五常,2004)。
在这些学者看来,尽管农户已经成为土地的合法“承包者”,但正是由于这种权利的不完整,农户的土地经营仍然存在着不稳定的风险,农户的权利受到侵害主要表现在:其一,土地使用期限不足,也不确定;其二,农户存在着因土地调整而失去土地的风险;其三,存在着因非农征地而失去土地的风险(R.Prosterman,1994:236—239)。基于此,很多学者对现有的土地集体所有、家庭承包经营制度持一种批判性的态度(厉以宁,2008;党国英,2008)。由于土地的重新私有化不仅是一个经济问题,也是一个政治问题,对土地私有产权的宣称必然面临着意识形态的禁区。所以,真正地明确宣称土地私有化的主张大都为海外学者所提出,国内学者一般是以扩大地权、保护农户地权为主要的诉求。
与对土地产权建设的呼吁相辅相成,一些学者同时将矛头指向了问题的另一端,即对侵害农户土地权利者——地方政府和基层组织所代表的政治权力的批判。在一些学者看来,政治权力的肆意妄为使得农户的土地权利无法得到保护。在现实的制度条件下,由于农民力量弱小,而政府力量强大,农村实际上是根据权力决定地权的归属,农民根本无力保护自己的土地产权。因此,所谓的集体所有并不是一种真正的集体所有,而是一种变相的“官有”,要增加农民的土地产权收益就必须限制政府的行为能力(张孝直,2000;秦晖,2006)。尤其是在城市化的进程中,地方政府大肆圈占土地,以用于工业和商业开发,由此造成失地农民的上访和抗争性活动不断。这意味着,只有约束和规范地方政府的权力,才能真正实现产权本身所具有的保护功能。
由于产权强调组织本身的独立性、排他性,而中国的土地产权无法将外部权力因素排除在外,这种产权结构就是不合理的、低效率的,最终会被明晰的产权所代替。而且,土地是一种重要的生产资料,其之上的制度设计应该着眼于农业生产的最大化剩余,私有产权无疑是实现农业最大化剩余的制度保障。这种主张一般能够在制度经济学、农业经济学、规范法学中找到相应的学理依据,从而具有变革现有土地集体所有制的冲动,但是却与中国农村社会本身的产权运作逻辑无涉。他们以制度的想象和逻辑代替了真实社会,土地的制度乃至整个社会制度都永远是按照既有的理论设想被改造的对象。
如果秉持一种理解的立场,这种产权结构运作的内在机制是什么,以及这种所谓不完整产权是否内涵了一些更具有深层次的、具有中国社会本土特征的理论命题却仍然是一项有可能开展的研究[②]。因此,与一味的批判不同,一些致力于中国社会的研究者则力图对现有土地产权的特征以及由此造成的纠纷做出与“产权不完整”的教条理解不同的解释。
在张静看来,在中国的土地产权中,个人不能完全对自己土地的交易作主,因为围绕着土地的合法性身份具有多元性特征。由于国家政策、村干部决策、集体意愿、当事人都具有象征的合法性地位,也都有资格就地权发表意见,从而共同构成了决定土地规则的力量。在这种法律和政治条件下,如果他们有分歧就只能通过力量的竞争来解决问题,从而极大地刺激了围绕地权的政治性活动,地权纠纷的解决具有极强的不确定性(张静,2003)。
与之相类似,张小军在研究福建阳村地权历史资料时,发现土地产权的规定与实际运用存在着巨大的差异,他运用象征地权的概念重新理解了中国历史上的土地产权结构和社会结构。在他看来,中国土地虽然归私人所有,但这种产权却是不充分的,因为国家、宗族和村落等集体具有象征性的产权。一旦象征产权过渡使用,农户所掌握的地权就有可能通过政治权力的强迫或者社会观念的改变而改变,造成土地经营的“内卷化”(张小军,2004)。
这种研究的一个总体判断在于,中国的农村土地产权是法律制度、政治过程、文化观念等各种因素共同作用的结果,它并不是一经形成就相对稳定的结构,而是处于不断的变动之中。相比较而言,对于中国的土地纠纷,这些研究提供了更加精细,也更具有学理性的解释。然而,从不确定的产权走向确定的产权,从象征产权对实际产权的切割到完整充分的私有产权,这些研究在对中国土地产权纠纷以及化解机制的判断上却与主流的产权研究是一致的。换言之,他们认为土地纠纷的解决根本仍然是由于中国土地产权本身的问题所造成,只有从根本上杜绝其他因素对产权形态的影响,才能建设真正意义上的完整产权。
这意味着,这些具有理论反思色彩的学者并没有彻底走出产权范式的笼罩,对产权的期待只是以另一种形式隐藏在了研究的幕后。按照这种理论的逻辑,土地纠纷的发生仍然需要一种产权建设的大力推进。然而,面对中国乡村社会的土地纠纷,大力推动土地的产权建设是否一定会化解现实中的问题?土地纠纷的发生在多大程度上是农户的产权保护力度不够而导致?这些问题的答案似乎非理论的逻辑所能回答,而仍然需要来自真实世界的经验验证。不然,为何在国家不断加大保护农户土地权利,进而约束基层干部借土地牟利的政策背景下,农村社会的土地纠纷不降反升?以产权建设的话语来理解并规范土地产权纠纷的发生机制有可能是将问题简单化了,无视了中国农村土地制度转型的复杂性。
能否转换一个视角,重新来理解农村土地纠纷的发生机制?这种视角不同于制度的视角,而是从农民的生活世界出现,更加贴近地理解土地纠纷发生的实然机制。在此基础上,与当前流行的笼罩在土地研究之上的“权利——权力”范式进行对话,以形成对同一问题的不同解释正是本文以下所要进行的工作。
三、田野地点与地权纠纷的样态
(一)地点素描
本研究的田野调查对象S镇位于湖北省中部,行政上隶属楚州市白云区[③],S镇境内辖27个行政村,现有人口3.6万,其中农业人口3.1万,城镇人口5000。全镇共有耕地4.1万亩,林地6.8万亩。该镇境内有农副产品加工、服装贸易和磷化工等57家企业,其中包括一家特大型的化工企业。不过,从整体经济发展水平上看,S镇仍然属于传统的农业型地区,务农和外出打工仍然是当地农村的主要收入来源。2009年,全镇人均农民收入为4000元左右,绝大多数农户的经济水平处于“温饱有余,小康不足”的阶段。
从区域比较上看,这一地区具有鄂中农村的诸多社会文化特征,即村民呈现出高度的“原子化”特征,即农户缺少对宗族、村落等血缘和地缘单位的认同,体现出高度的以核心家庭为本位的利益取向。在江西、福建等地区至今仍然有着重要影响的家族力量这一地区几乎难见踪迹,这一方面使得当地农户具有极强的“现代”意识,另一方面却也使得农户在行动中缺少了一项重要的“社会资本”。因此,无论是在村庄内公共事业的组织上,还是在应对外来力量以保卫村庄利益的行动中,农户之间都很难形成集体性的行动,人际关系具有离散化的特征。
该地区的地形地貌以低山、丘陵为主,有“七山一水二分田”之称。和富庶的江汉平原相比,当地的土地较为贫瘠。按照地方习惯,土地根据地势的不同分为“冲田”和“坪田”。 在高低起伏的地势中,村民把相对开阔之地叫“坪”,而丘陵地带以及山坳叫“冲”。相应地,坪内或冲内的耕地则被称为和“坪田” 和“冲田”。 “坪田”因地势平坦,耕种相对方便,“冲田”则大都是梯田,不仅高低不平,且细碎化程度严重。作为农业型地区的S镇,当地的农业种植结构以“水稻——小麦”轮替,或者“水稻——油菜”的轮替为主。
(二)纠纷的基本样态
自1990年代起,与许多中西部的农村地区一样,S镇的农户为沉重的农业税费负担所累,由此导致农村干群关系激化,“农民真苦、农村真穷、农业真危险”(李昌平,2000)成为这一时期最能震撼社会的口号。尤其是在1998年左右,土地的负担不断上涨。据农户回忆,在负担最重时期,除了要缴纳国家的农业税费外,还要缴纳份额更高的由乡镇政府支配的“三提五统”和由村组两级支配所谓的共同生产费。如此计算,一亩土地的税费负担达到了300——400元之间。由于这已经接近了一亩土地的收益,种田不划算成为农户当时较为普遍的心理,由此S镇出现了一定程度上的土地抛荒局面[④]
农民负担不断加重的势头终于得到了国家的强力制止。2002年,税费改革开始在S镇启动,税费项目中的“三提五统”和“共同生产费”被清理,所有的收费项目统一合并为税费,即农业税和农业特产税。在基层的乱收费被制止后,国家通过规范的税费征收实现了对农业负担的直接控制,不久,亩平负担直线下降,从2001年亩平不超过100元,到2002年亩平不超过50元,直到2004年所有的农业税费全部被取消,农村税费改革在S镇得以完成。不久,国家又实施对种田农户的粮食补贴,且补贴的额度和范围不断增加和扩大,土地的行情终于被扭转过来。
农村税费改革之后,曾经困扰着国家和整个社会的农民负担问题得到了解决,乡村社会中一度紧张的干群冲突局面已经较少出现了。然而,农户和基层的干部之间没有转向一种“和谐相处”的融洽关系,一种围绕着土地的“新”社会矛盾在不断地被酝酿出来。在S镇信访办,它保留着近年以来关于农户上访的相关资料,从农户的上访要解决的问题看,基层社会的矛盾已经发生了转移。其中围绕地权的纠纷大量地增加。以下是该镇对2004年至2008年期间乡域范围内所发生的农户上访事件的分类:
表1[⑤]
年份
反映干部经济问题
要求进行生活照顾
土地(林地)纠纷
其他
上访量总计
2004
5
25
35
34
99
2005
6
31
49
41
127
2006
4
39
42
39
124
2007
2
42
25
50
119
2008
6
40
26
53
125
在土地纠纷中,农户所要求获得土地的权属和收益,这表明农户对土地的冷漠态度已经一去不复还了。从表格可以看出,在所有的上访和纠纷中,因为土地(山林)权属引发的纠纷占据了相当一部分,是当地最重要的上访和纠纷类型。
除此之外,在S镇的信访办和司法所,他们还专门记录了最近几年关于土地的纠纷,一共共有203起。我根据纠纷的具体内容对之进行了基本分类。
表2[⑥]
农户反映的主要问题
要求解决土地(林地)承包纠纷
要就解决农业生产问题
要求解决征地补偿问题
要求镇、村退还土地
要求村委会进行土地调整
其他
次数
75起
39起
30起
48起
10起
60起
在乡村社会中,一旦农户“闹”到乡镇层面,这就已经是属于较为激烈的矛盾了。这些数字自然无法代表地权纠纷在全镇范围内的总量,但从类型上看,却基本囊括了所有的地权纠纷。地权纠纷的出现表明土地行情的逆转,农户对土地的产权意识具备了相应的利益基础。在所有的土地纠纷中,要求解决土地(林地)承包纠纷和要求土地调整,实质上都是要求获得新土地的承包权资格。作为当地最主要的土地纠纷类型,土地承包纠纷进入了我的研究视野。
(三)基本视角:农户的土地认知方式
在确定研究对象之后,我将从何种的视角来观察农村社会的土地纠纷?在乡村社会,土地纠纷不仅纷繁复杂、种类众多,而且每起纠纷都具有自己曲折的情节,如何来统摄纠纷案例?或者说,在纠纷案例中,我关注的核心命题是什么?
如何农户的土地权利不是本研究所关注的问题,将权利作为一项不加反思的研究起点只能遮蔽更为复杂的社会事实。事实上,针对当前中国社会研究中权利或产权范式的过渡使用,一些学者尤其是海外的中国研究中已经表示了怀疑,他们认为在当代中国各个政治社会领域出现的维权行动不能简单标签化为近代西方天赋人权以及市民社会的观念,中国的权利观念更多的是一种生存权和发展权。因此,在一些抗议性活动中,行动者所秉持的并非是一种权利意识,而是一种“规则意识”(裴宜理,2008)。
在现实的土地纠纷中,如果说农户的抗议行动并非一种简单的权利意识使然,那么究竟是什么推动了土地纠纷的发生、升级?在看似维权的背后,是否具有某种更为稳定、持久的土地认知方式在发挥作用?作为农民社会最主要的生产和生活资料,土地于农户的意义和作用不言而喻,在农户的土地观念中,其既有正式制度与非正式制度杂糅,又有国家话语和乡土知识体系的互构——这就绝非权利意识所能概括。也就说,在国家围绕着土地制度所建构的一套话语之外,农民社会中还可能存在着另外一套广泛存在正义观,这是潜藏在维权话语之下的“社会事实”。这种社会事实是什么?
基于此,本文以农户土地认知方式作为分析视角,而非先天地将这种纠纷的发生归结为权利的表达,以容纳现实中问题的多重面向。在研究方法上,本文采取的是一种韦伯式的法律社会学立场,即不侧重于产权规定所具有的法律内在效力,而关注社会成员承认并履行产权规则的现实(郑戈,2001)。从现实来看,国家所推动的土地新产权建设在湖北S镇引发了大量的产权纠纷,为什么具有法律和政策保驾护航的新产权规定却缺少实际的社会效力?笔者认为,制度的合理性有赖于社会广泛的公平理性,只有当社会成员相信这个制度是公平的时候,产权的规则和行驶才是更有效的,产权纠纷的发生需要从产权规则获得承认的社会行为中寻找解释。以下,本文基于三个案例,展现新产权在乡村社会的实践,以及在其中农户所表现出的土地认知方式。为了更充分地理解土地纠纷中当事人的诉求,本文不仅对案例本身进行展现,而且还将案例放置在当地的社会背景下进行分析。
四、祖业权:延续的历史与断裂的产权
一直以来,在地形复杂、多种地貌并存的S镇,对土地的权属界定存在着一种民间规则——祖业权。所谓“祖业”是指自己祖辈在土地改革时甚至土地改革之前分得或购买的土地[⑦],既包括土地,又包括山林以及宅基地、堰塘等等,以此作为依据,农户要求国家归还或保护这种土地产权[⑧]。在当地,对于一些不规则的土地,如荒坡、禾场等,因没有太大的利用价值,国家和集体的权力并没有涉足过开发或利用。对于这样一些土地,村民一般遵循着祖业权的规则,即谁祖辈留下的土地,就由谁来支配。尽管在法律上农村的一切土地都属于集体所有,但事实上相当一部分土地却是一直归农户私人支配使用,并没有受到国家历次土地产权变革的影响,农户并没有一种土地属于国家或者集体所有的法律意识。
在村庄中,对于土地的祖业权,村社成员是心知肚明的。如果在这样的土地或山坡上砍柴,或者开发成宅基地,就必须征得祖业主人的同意或者与之进行市场交易,不遵守这一民间规则必然会引起纠纷。一般情况下,如果两家关系本来就不错的话,只需打个招呼就可以,如果交往较少,这种荒坡的交易中就会有现金的往来,根据地段大约在一百元到几百元不等。至今,当地的很多农户家中,他们习惯性地保留着1952年土地改革时的土地契约,作为一个重要的土地所有权凭证。尽管经历了社会主义集体化和人民公社时期“一切归公”的政治运动之后,原有的土地权利在理论上已经全部被打破,现有的土地承包格局都是国家重新分配的结果,然而,祖宗田的观念却始终挥之不去。正是在这种祖业意识的弥散之下,2009年S镇下属的普村发生了一起要回自己祖业的土地产权纠纷事件。
[案例一]:普村三组孙秀山的祖父孙风舞是早年的中共党员,后来被国民党逮捕惨遭杀害,建国后被评为革命烈士。在20世纪的30年代,孙凤舞考虑到以后革命藏身的需要,在离家10多里的长圣村购买了200亩的山林,后取名为“孙家洼”。孙凤舞遇难以后,孙家就委托在自己的亲家——张家管理,双方协议该山林的主权仍然归孙家所有,张家只是代为管理。考虑到是烈士的遗产,在土地改革中,这块山并没有纳入到土地、山林的分配之中,在后来的合作化运动中,这块山也没有入合作社。因此,1960年代以来,即使是“孙家洼”所在的长圣村第5生产队,生产队组织社员在砍伐该山的树木之后仍然会付给张家一些钱——这后来被视为该山林权属仍为私有的重要证据。张家老人去世之后,就将这块山林交给两个儿子经营管理。1980年代后,该山林由本组的上十家农户经营管理,由于当时山林没有任何的经济价值,这在当时没有引起张家和孙家的争议。2007年,林权改革之时,国家要求将集体山林的权属确权到人,孙秀山家坚持认为该山林是自己的祖业,要求将山林全部确权到自己户头上,村委会不答应,双方遂发生多次摩擦。由于长圣村村干部一直无法明确处理这一问题,孙秀山仍然在频频地进行维权的行动。
在张家和孙家看来,这块山林一直没有被收归集体所有,现在要回该山林是理所当然,如果村委会不将山林归还自己,无疑是霸占自己的私人财产。为了让孙家和张家知难而退,长圣村的村干部刚开始以无法证明土地改革时为孙家所有为由进行敷衍,不料孙秀山在自家翻到了1952年土地改革时县政府颁发的“土地房产所有证”,从而成为这块山林唯一的一份权属证明。这让村干部感到了难堪,虽然在村庄的生活中他们通晓祖业权的民间规则,但将祖业权变为当下合法的土地财产却没有政策可供遵循。可是,孙家的要求似乎又有几分合理之处,如果不能给他们一个说法的话,他们怎么能“善罢甘休”。这起土地(山林)的纠纷至今没有解决。
在这起农户与村委会的祖业争议中,事实上存在着两套互相抵触的话语与逻辑。从农户的角度出发,他们认为一切物皆有归属,即使被收归集体(何况孙家山林还没有被收归集体所有过),物的归属历史却不会变化,自己的东西还是自己的。在延绵的村庄生活之中,产权的历史往往成为产权重新界定的依据;而在政治的世界中,国家推动的强制性制度变迁已经打乱了原有的产权秩序安排,如今的农户被要求割断与产权的历史关系,而服从于新的产权安排。当生活世界的逻辑植入到确定产权的政治生活中时,两种不同的逻辑发生碰撞,从而产生了话语的错乱与现实的权属争议。对于基层政权而言,农村的土地制度基本沿袭了人民公社时期的表述,如果屈从于农户的祖业权,那么土地集体化的历史又该如何书写,建筑于之上的那段历史岂不要被掏空,这些后果都有可能使得国家权力所曾经打造的土地集体所有制面临着一种历史的“合法性困境”。
当然,农户的祖业意识并不是对国家产权界定的有意识对抗,而是在国家和村组集体未明确权属的领域内发挥着作用。这起案例中,正是国家在该山林权属规定上的不作为给农户的祖业权申张提供了可能。事实上,在地理特征复杂的S镇范围内,有着大量国家权力未覆盖的“空白地带”。如果孙秀山能要回自己的祖业,那么由此引发的“多股诺骨牌”效应将应接不暇。正如一农户所说:祖业是在土地改革时共产党分的土地,又不是国民党分的,现在“土地回老家”,(祖业)怎么就无效了?一直以来,村委会只是默认了这种权利的存在,这种权利无法得到正式法律的认可。如今,在山林的利益凸显,以及国家推动的这场以“山定权、树定根、人定心”为内容的确定权属改革中,农户希望将祖业权合法化,乡村两级组织面临着越来越多的棘手难题。
土地、山林权属关系在土地确权和林权改革中被分别赋予了30年不变和70年不变的承包期限。在法律上,农户对土地的承包权虽然还不是完整的所有权,但在现实中,农户却完成了一种对土地、山林重新私有化的想象。农户当然地认为,既然土地、山林都已经明确到了个人头上,那些村庄中权属一直“不明确”的土地、山林和荒坡也要趁此明确下来,以为这类土地“争取一个说法”。从“祖业”的产生至今已经有半个多世纪的时间跨度,其间的土地权属变动必然频繁,一田多主的现象广泛地存在。在这种背景下,一旦土地的祖业权与现实的法律权属规定不一致,就不仅会产生农户与乡村组织的争议,也导致农户之间产权的纠纷。国家的产权愈是明晰到个人,农户捍卫权利的诉求愈是强烈,一种有关产权的历史记忆愈是被激活。如今,在湖北S镇所出现的土地承包纠纷中,因祖业权引发的争议日益增多,祖业权成为了农户所秉持的一个重要合理性依据。
五、生存权:消解产权的更高权利
在农户的土地认知中,存在一种谁也无法否认的正当性内容,即土地关乎生存。在这种观念中,土地绝不是一般可以自由交易的商品,并遵循交易之后不能反悔的市场法则,土地所承载着道德和社会伦理内容往往决定了土地的交易并不必然受到市场法则所限制。
在1990年代,鉴于农户普遍不愿意种田的基本事实,在上级政府的文件精神指导下,S镇政府给其所辖的各个村委会下达了发展农村多种经营的行政任务。不久,在很多抛荒的土地上,几乎每一个村的村委会都结合本村特点发展了以果园、林场为主的村办企业。时过境迁之后,如今这些土地的权属到底归谁,就成为了一个问题。在S镇的这类农户和村委会的土地承包纠纷中,影响最大的莫过于张村的这起土地纠纷。
[案例二]:1992年,为了防止土地的进一步抛荒,张村村委会将本村二组的近300亩旱地收归村集体经营以建设石榴园。当时,村委会与小组的群众达成了协议,即,他们以土地入股,石榴收成以后,村委会与两组群众之间按照4:6的比例进行分成。由于村委会将这块地从全村的计税田亩中“卸下”,这300亩土地所承担的税费,就分摊到全体村民的头上。之后,张村村委会专门派人去山东枣庄学习石榴栽培的技术,村委会先后投资达到了二十余万元。然而,由于气候、栽培技术、土壤等方面的原因,石榴园结出的果实又苦又涩,根本没有销路。石榴最终没有培育成功,这片土地后来就成了一片杂草丛生的荒丘。当时正值农业负担较重的时期,农户也没有心思再去种这块田。为了减少一点损失,村委会就将这块田承包给了十户左右来自河南的外地人,但他们时种时不种,承包费总是交不齐,村里颇为烦恼。
2000年8月,村委会决定将这300亩土地整体拍卖承包出去。张村本村人无人揭榜,来自本镇新市村的商人黄惠山瞄准了商机,以每亩50元的价格获得了这三百亩田地30年的经营权,并规定每隔5年缴纳一次承包费。为了避免以后农户反悔的麻烦,黄惠山还专门到公证部门对该协议进行了公证,使之具有法律的效应。出于同样的考虑,在2000年8月18日,张村村委会召开了村民代表会议,一致通过了此项承包协议。这样,黄惠山承包的土地至少在程序上具有了足够的合法性。只不过,后来的事实证明,这些做法未能如他所愿,法律所赋予他的保障只能是一纸空文。
在湖北省2004年的土地确权运动之后[⑨],黄惠山正式取得了这块土地的经营权资格,得到了法律的进一步保护。2005年,国家实施了粮食补贴等各种惠农政策,黄惠山因占有如此多的耕地面积而每年都能得到近万元的补贴,且国家补贴的力度在逐年增加,这日益引起了二组农户的不满。从那时起,农户开始三三两两地找黄惠山理论,要求他归还自己的耕地——这当然地遭到了黄的拒绝。他明确告诉来闹事的农户,“有问题找村干部去,是村里承包给我的,你们要找找不到我,是干部的事”。
黄惠山的话确实在理,他经营的土地是与村委会签订的正式承包合同,如果村民不满的话,他们也只能对村委会表示抗议而与他本人无关。在当时,作为土地产权的代理人,村委会对土地进行发包和处置是土地制度的一种常态。更关键的是,在农户普遍自愿的条件下,这300亩的土地已经从全村的计税面积中被拿出去,其已经不是农户受法律保护的承包田了,而是村里支配的机动地。正因为此,要田的村民在法律和道理上无法站住脚。
对于张村农户要回土地的上访要求,S镇政府并不支持,他们有如下的理由:第一、此耕地于1993年冬在二组村民的同意下已经划拨村集体建设果园,况且各项费用已由全村人民共同负担,不能因农民减负、粮价上涨而出尔反尔;第二、此耕地在1998年二轮承包时,未将此地纳入二轮承包范围;第三、合同从签订到履行已4年之久,并进行了公证,承包方已实际履行本合同条款;第四、若甲方(张村村委会)违约将支付乙方违约金3万元和乙方投资部分的全部损失。
然而,农户却并始终不愿意接受这种说法,一方面,相关的土地政策和法律并不明确,[⑩]另一方面,土地对自己生存的作用和意义如此重要,怎么能轻易地因当时的一时糊涂而丢失。领头上访的二组农户张家正这样讲到:“上访要回自己的土地,打个比方,土地就是自己放碗,你村里当年把我们的饭碗拿去了,没有要到饭,这不怪你,但你要把饭碗还给我们。有地可以生存,不然怎么活。土地是农民的命脉”。
为了心中的这个“理”,2007年10月,二组的40余名农户打起了“还我耕地”、“我们要吃饭”的大幅标语,并开动数十量手扶拖拉机准备到市政府上访。在一封写给市长的信中,他们在讲述了事情的经过后,最后以恳求的语气写到:
从1990年(注:应为1992年)到2007年农户拿出耕地已有17年,17年中农户未得分文,多次要求耕种自己的土地,得不到解决,多次申请把耕地归还农户得不到落实。连年发生冲突,现被外乡(注:应为外村人)人侵占十几年,我们要活命,农民要种田,农户要吃饭。现在每人不足1亩地,多次到村、镇(反映)无效,所以我们农民强烈要求上级解决、落实农户土地承包经营权。保护农民的合法利益,让我们生存,让将来的子孙后代有饭吃。
尊敬的领导们,敬请你们为我们想想:我们没有了田地,没有了山林,我们的活路在何方?我们的子孙们又将如何生存?故敬请你们为我们做主,还我农民利益,还我真正意义上的所有权,给我们留一条生路吧?
乡镇干部可以与农户就村委会发包土地在法律和政策上的正当性进行辩驳,进而有可能在道理上压倒那些“说懂法又不懂、说不懂法又懂点”(乡镇干部语)的村民,而一旦关涉到生存权的问题,任何土地政策和法律对农户的约束都较为微弱,因为政府“总得让人活命吧”。在打出了生存权的大旗后,二组的农户获得了道义的依据,这使得在法律上暂时蹩脚的农户有了新的抗争武器。迫于平息如此多农户上访的压力,最终,政府答应了农户的部分要求,以承包方返还一半的承包费给二组农户结束此事,但这仍然没有让农户满意,不满和怨恨埋在心里。
至此,农户要回土地的理由已经脱离了土地的法律和政策问题,土地产权的法理问题已经不再重要,重要的是土地产权背后的生存伦理问题。抗争的农户用足了生存权的话语,他们行动所传达出的信号是,不管自己要回土地的行为是否具有法律上的足够理由,要回土地的目的是要解决自己的吃饭和生存问题,一种更为根本的生存权是不需要任何理由的。
其实,在张村,农户已经摆脱了“水即将淹没脖子”的危险状态,土地的生存意义已经大为降低。一方面,由于临近一大型的磷肥企业,张村有近三分之二的劳动力在该集团上班。其中五十岁以上的村民大都在该企业做些零活,属于非正式的工人。而三、四十岁的村民大多是正式的职工,其不仅每月有1500——2500元左右的工资,而且还享有养老保险、失业保障等社会福利;另一方面,被集体转包出去的土地基本上都是农户当年主动放弃的旱地,这些土地如果关乎到生存的话就不可能如此轻易地被放弃。也就是说,这300亩土地被收回只会增加农户自身的经济利益,即使不能收回,也绝不会影响到农户的生存问题。
以生存权为由要回土地不具有真实的意义,但二组农户以生存权为理由的抗议行动不能仅仅地被看做一种策略和手段,而是有着深厚的社会制度基础以及由此而被塑造出的一种土地认知的心理基础。从历史上看,在小农的生活世界中,生存权以及“安全第一”的原则体现在各种的社会制度安排中,这是小农为抵御风险的一种自我保护反映(C.斯科特,2001)。尤其是在人均土地面积不多的社会条件下,一种生存伦理的规范被塑造出来,农户往往借此规范来评价周围的制度和人们,并产生了村庄内的互惠和分配规则。这种道义的观点假定,人们塑造出来的制度用以保护穷苦的村民免受生存危机的影响,提供集体福利、消除生存危机以及确保每位村民的最低福利标准(李丹,2008:33-34)。因此,在这种生存的恶劣条件下,任何制度和政策都无法去否认生存权的根本性意义。
而就中国的集体土地制度来看,“耕者有其田”是这种土地制度所倡导的理想和理念,土地对农户个人或家庭而言更多地意味着社会保障和租用含义,而不是财产权的含义(张静,2006)。在S镇范围内,即使土地负担沉重的时期,很多农户仍然要保持住基本的口粮田,只有家中拥有能维持底线生存的土地,才能做到“手中有田、心中不慌”,才能在外面安心地打工赚钱。在农户的认知中,土地是国家和集体分配给自己的生存的手段,它遵循的是一种分配的正义,而不是交换的正义(哈耶克,2001:411)。
在现实中,农户不会把土地等同于一般的乡村社会中的财产,因为财产可以遵循市场的原则进行买卖和交易,但土地的流动却首先是要满足生存的保障。这种对土地的认知体现为对作为分配土地的村社组织的角色期待上,在农户看来,村社内的土地绝不能由村委会任意支配,而是首先被用来分配给农户,任何基于土地的收益都要让农户参与到分配中去。村委会转包土地的做法固然符合当时的政策,它与承包户签订的合同也得到了法律的确认,但却与农户对土地认知方式在根本上互相抵触。由于土地承载着如此强烈的道德和生存内涵,当村委会拿着“农户的饭碗”去进行基于市场原则的交易时,一旦不能让农户参与到利益的分享中,农户要回土地的行动就自认为具有一种超越现实一切法理的正当性。所以,在这种具有笼罩性的土地认知方式下,黄惠山根据与村委会签订的旨在保护自己土地经营权的合同就难免要面临农户不遵守约定的事实,他所享有的受法律保护的土地经营权就难以抵挡这种生存权的进攻。由于现实条件的制约,农户不能总是实现要回土地的愿望,但这种土地等同于生存权观念的存在却始终是这类土地承包大户实现地权秩序稳定的一种威胁力量。
六:土地调整:土地占有的平均主义伦理
在2004年《土地承包法》出台之前,许多地方的土地承包权并不稳地,而是根据人口变动不断地变动,即土地调整。由于家庭联产承包制度的建立没有在制度上否定土地集体所有的性质,一种土地集体所有的意识为村组集体定期性地根据人口变动情况进行土地的再分配提供了合法性基础。这种农地制度安排具有“共有与私用”(赵阳,2005:107)的特征,村民基于村社的成员权身份要求村组按各个家庭人口的多少均等地分配土地。此外,如果在这个时候,村组两级有能力开展土地调整的话,那么土地调整就必然成为一种农地制度的常态,“三年一小调、五年一大调”是曾经很长时间内大部分农村地区农地制度的实践形态。
所谓的小调整一般是指个别农户之间土地的多退少补,即在一定年限后,人均土地超过村庄人均水平的农户将多余土地无偿转让给人均土地低于平均水平的农户。这种土地调整是在多地的农户与少地的农户之间进行,村庄大多数村民的土地保持不变;大调整是指打乱重分,即村民小组或村委会根据村庄人口将全部的承包土地打乱分配,所有的农户与原来承包地块之间的对应关系都会发生变化。1990年代以来,S镇农户失去耕种土地的积极性,对土地调整的愿望并不迫切,土地调整一般只以小调整为主。而且,土地调整一般发生在那些人多地少的村民小组或村庄中,因为只有这种紧张的人地关系条件下,土地的生存保障功能才能更为明显地表露出来。比如在S镇普村的五组、七组,叶村的一组、二组等,他们一直在进行着土地的小范围调整。
土地的不断调整意味着农户具体地块承包权的变动,这无疑与2004年《中华人民共和国土地承包法》关于承包权30年不变的具体规定相违背。《中华人民共和国土地土地承包法》第27条规定,在承包期内,发包方不得调整承包地。尽管法律为土地的小调整预留了空间,但是法律程序上的严格限定,即要经过村庄2/3以上农户同意,且遭遇自然灾害,并报送乡镇人民政府和县人民政府农业等行政主管部门同意等,事实上使得土地调整很难进行。作为一项彰显农民个体对土地支配权的新制度,打破土地承包权不稳定的事实是这种新的土地产权制度的所应有之义,然而,在S镇,这种新产权的实践却并不顺利。
[案例三]:在普村五组,因地处山坳之中,人均土地面积只有0.7亩。自分田单干以来,他们一直进行着土地的小调整。由于涉及到利益的重新调整,村组干部坦言,在整个90年代,最中心同时也是难度最大的两项工作就是土地调整和计划生育。
其实,大部分农户碍于熟人社会的情面,轮到自己往外拿田时还算自觉,调田的难度主要体现在那些所谓的“大社员”和“钉子户”身上。在五组,每次调田中较难缠的户有四、五家,其中一户为刘传兵。在1980年代分田时,因对当时的生产队长——现任村民组长钟入举的父亲不满,两家结下了怨恨。后来,两家又因为禾场的边界问题发生纠纷。每当轮到他家拿田时,他就会质问组长“明明上级没下文件调田,你这不是瞎搞?”。对在于刘传兵刁难别人的原因,其他村民心知肚明,大家私下里称呼他为“麻木”[11]
虽然总是存在一些不遵循地方性共识的村民,但在村民看来,土地中的口粮田是与生俱来的,是一种不可被剥夺的权利,村组干部定期的调田正是在实现这种人人享有的土地权利。为了推动土地调整的进行,在1990年代中期,钟入举在全组召开群众大会时,就专门制定了一个针对少数不愿意往外拿田农户的处罚措施:如果农户在人口减少后不往外拿田,那么他一年每一亩地就要向小组缴纳500元钱,和税费一并收取。这项措施的实行使得五组的土地调整总算能够艰难地进行。
2000年后,30年不变的政策开始为政府所大力宣传,土地调整的难度越来越大,这种“麻木”也就越来越多。那些需要往外拿田的农户不愿意出田,这使得小组内没有土地分配给新增加的人口,村庄内的土地占有开始出现不均。钟某在2000年时家里有三个儿子,共计五口人,共计3.5亩土地,如今三个儿子都结婚生子,家里的人口增加到11口人,由于土地没有调整,家庭的人均土地面积下降到0.3亩左右;相反,离他家不远的刘某之前家里连同两个女儿共4个人,约2.8亩土地,如今女儿都已经出嫁,他家的人均土地面积达到1.4亩。时间越久,人口的变动越大,一旦土地不能调整,这将导致更加严重的土地占有不均。
在2004年,当得知此次土地确权之后,土地就真的要30年不变了,那些土地面积少,本该进田却没有进田的农户要求村组干部调地的上访和抗议行动开始出现。一名下岗回家的农户是这场上访的始作俑者,他叫张兴华,45岁,2002年因原在的乡镇企业破产,而不得不回家务农。连同自己的母亲和两个儿子,家里共有五口人的土地,之前主要由妻子耕种,两个儿子和媳妇都在外出打工挣钱。在他看来,虽然自己的儿子媳妇都不在务农,但作为村庄的合格成员,理所当然地要得到土地,如今得不到土地是因为村组干部的不作为,怕得罪人。他内心清楚,一旦此次得不到此次土地,就再也没有机会得到本该属于自己家庭的土地,他联合本组要求土地调整的约20余户进行了上访,他写给市长的上访信内容如下:
尊敬的各级领导:
因本组大部分家庭人员增多,但都没有分到责任田,其中很多家庭口粮田都不够,导致生活困难。年轻时可以出去打工挣钱维持生存,现在年龄越来越大了,挣钱感到力不从心,生活压力大。我们农民最基本的生活保障是土地,土地是我们农民的命根子。新增加的人口没有土地,怎么生存。本组村民要求实行添人添地,去人去地。
请各位领导予以解决。
联合签名(略)
针对农户的调田诉求,村干部只能被动应对。在村干部看来,“上面没有政策,谁敢动地,弄不好,那些需要往外拿田的农户一上访,自己就可能受到上级的严厉处分”。无奈之下,村干部给镇里的领导写信反映自己村庄的土地调整愿望,希望镇里拿出方案。然而,为了避免有可能出现的政治风险,S镇的乡村干部都不敢答应农户调田的要求,而只能以“国家有政策30年不变的”刚性规定为自己解脱。
一直以来,在干部利益说的假设下,乡村干部对土地的调控权被视为一种潜在的侵害农户土地承包权益的力量(周飞舟,1996)。国家稳定地权,并不断延长土地延包期限的一个重要考虑是限制基层组织借土地调整损害农民利益。在普村,担任过多年村民组长的钟入举也坦诚了土地调整中存在着权力的空间,比如由于当地土地存在着三六九等,针对那些和自己关系好并需要进田的村民,组长就尽量地多做工作,说服出田方将自己好点的田拿出。但是,将土地调整的发生仅仅解释成前者的权力寻租无疑与大部分农村地区的经验不符,至少是忽视了土地调整所具有的强大的社会心理与制度基础。在普村,进行土地调整更是村组干部的无奈之举,是现实治理的需要和村庄的共识所共同推动,村组干部更多地是在被动应对农户的要求。当前所推行的这种“增人不增地、减人不减地”的新产权并没有被S镇的农户所接受,因为村庄中流行的一种普遍观念是,村庄的每一个合格、合法成员都应该获得村社分配的土地。
如果说在土地改革之前,中国农民获得土地的方式主要依靠市场获得,典型的表现是辛辛苦苦操劳一生,为的就是攒钱买地,土地改革以及之后土地制度的实践却彻底改变了这种土地的市场交易方式,土地的获得不再与个人的经济能力有关,而是村社和国家的责任,是行政权力和村社机构按需和按人口分配的结果。这种土地的制度实践塑造了农户的土地认知方式,即土地占有的平均分配模式。如今,国家的土地制度欲实现一场“翻转的再翻转”(吴毅,2010),以重新实现土地资源的市场化配置,但传统的“社会主义”土地观念却不可能在短期内消失。一旦土地不能再定期分配,那些本该进田却不能再进田的农户难免会发生这样的质疑,“他们家添人时还进了田,为什么轮到我家该进田的时候反而不调了”。一个土地承包权频繁变动的土地占有格局突然要在一天宣布就此不变,并以当时的土地承包现状作为新产权的起点时,它遭遇着因家庭生命周期不同而带来的操作技术难题,进而影响到产权本身的合法性基础。
一种土地平均占有主义的伦理在此显示了自己的强大,这是新的产权建设必须应对的社会心理基础。
七、 讨论:如何建立土地的“新产权”
以上案例中所展现的面向或许不足以囊括农户土地认知方式的全部内容,但却已经表明,这种农户土地认知方式本身的立体性和多元性。因此,土地纠纷的发生并非一定是“权力”对“权利”的侵害所导致,其中蕴含着更为深刻的社会制度性原因。
(一)以“理”抗争:农户的土地产权认知
农村税费改革之后,土地的价值开始上涨,土地从原来的被抛荒到成为人人争抢的“香饽饽”。在这种条件下,土地权属的确定直接关系到自己家庭的眼前和长远利益。在以上的若干案例中,上访或处在纠纷中的农户无不以争得土地权属为直接的行动诉求,因此,在很大程度上,地权冲突的核心在于对地价上涨所产生收益的分配之争。
为什么利益的出现会带来土地的纠纷?在一个物皆有所属的土地占有格局下,地价的上涨归土地的占有者所有,这并不会产生纠纷。正如在一个股票市场上,股价从低迷到大涨,不管涨价程度如何,一般并不会就股价的增值收益产生分配的分歧。在这里,收益的分配方式是明确的。产权的交易合约以及未来的收益分配完全是由产权人决定,且这种权利得到法律的强大保护。一旦出现纠纷,则以产权规定的所有权主体为衡量行为是否侵权的标准。显然,如果湖北S镇原有的土地产权设置如股票一样简单,土地纠纷将能极大地避免,即使出现,纠纷的化解将变得容易,因为侵权方完全可以凭借法律的技术化手段识别出来。S镇的土地纠纷的复杂性正在于,农户的权利不是由既有的产权结构所产生,并能自动地按照产权本身的规定进行恢复。因为,一方面这种产权主体本身的收益和权属规定是“不确定”的;另一方面,一整套关于土地的认知和观念代替了土地法权的理念,成为农户所秉持的正当性理由,而这套观念和认知又往往是纠纷处理机构无法否认的理由。
因此,仅仅以利益的出现解释土地纠纷的发生机制是不充分的。进一步而言,支撑农户利益行动的是一整套强大的正当性知识。经过了多种土地制度的实践之后,在农户的生活世界和土地认知中,存在着一整套关于土地的观念和认知。这种认知不是以“权利——义务”等现代法律精神为内容,而是以土地产权的历史延续性、土地关乎生存、土地占有的平均主义等社会伦理为内容。在一定意义上,祖业权是对土地改革所形成的小土地私有制的历史记忆,生存权和平等权则是对国家和村社具有保障生存和分配土地责任的强大认同,曾经经历的土地制度仍然潜藏在农户的记忆中,这使得土地对于农民而言绝非仅仅是一种生产资料,人与土地的关系也不是西方法律意义上的物权。因此,仅仅以发端于市民社会的产权观念来理解中国农民的行动逻辑是一种对现实的误读与简化,它忽视了农民土地观念中的诸多社会伦理内容。
不可否认,国家在当前所欲实现的以个人为本位的新土地产权制度在效率上的重要意义早已经由经济学家所论证。尤其是在人多地少,人均土地资源相对稀缺的国情下,明确的个人产权将保护好有限的农地资源,进一步提高农地的利用效率,这不仅对农村发展,而且对整个国民经济的发展,关系都极为重大。为了将农户的生产热情导入到生产财富的轨道中去,在不触动土地所有权的前提下,国家不断地提升土地的价值,并延长土地的承包期限,以实现土地资源由原来的行政权力配置向市场化配置,土地产权的集体所有产权向土地占有的“准”私有化方向转变。但是,由于农户传统土地认知的存在,新产权建设的成功并非一蹴而就,其面临着既有制度遗产的“路径依赖”[12]。在现实利益的刺激下,农民的传统土地认知方式被激活并发挥作用,土地的产权纠纷遂开始大规模涌现。在很大程度上,纠纷的化解绝不是能通过双方利益的让渡所能完成,而是需要纠纷处理机构耐心地应对并平息这套包裹利益行动的强大话语。否则,即使土地纠纷在一个时期内下降,这套正当性话语随时可以因为利益的再次升级而迸发,它始终是新地权秩序的破坏性力量。
因此,在本文看来,当前S镇土地承包纠纷产生的一项重要原因在于,新产权合约的实践还缺乏一种与之相适应的土地认知基础与之相支撑。在某种程度上,导致纠纷的原因不是产权的保护力度不够,而是新产权的规则和合法性没有建立起来。
(二)嵌入政治的土地产权
如果说农户所秉持的抗争理由已经不合乎新土地产权的精神,那么是否能够对农户纠纷的理由弃之不理。换言之,让农户接受一套全新的土地产权规则是否是一项在短期内可以完成的工作?
在中国农村,自土地改革开始,农民土地的获得一直是国家和社区分配的结果。尽管土地改革形成了土地小私有制,但是将地主和富农土地分配给贫下中农的做法却意味着一种依靠权力分配土地的方式就此产生,以后的土地集体所有制延续了分配土地的功能。于是,土地的获得再也与农户的经济实力、能力差异无关,而是任何村社成员都能平等享有的一项权利。具体而言,这种土地获得方式使得农户形成了这种观念,一方面国家和村社的分配是自己拥有某块土地产权的重要确证(如祖业权),另一方面农户对国家和村社分配土地,以维持自己的生存有着强烈的期待(土地调整和生存权)。在新的土地产权实施之前,尽管中国农村土地制度的变革一直在继续,但这种土地的分配方式却一直没有改变。
新世纪以来,国家不断推动土地制度的改革,新的产权规定却从没有否认集体所有的基本制度架构。在基本的宣称上,农村土地制度却保持了延续性,原有土地配置方式的正当性得以延续了下来。在集体所有的土地制度下,农户高度依附于国家和村社集体,因为最重要的生产资料——土地需要集体和政府的供给。在经过集体化的历史之后,社会主义制度比其他任何制度在保障人民生存方面具有更大优越性的意识形态宣传至今让农户记忆深刻。因此,在当下土地的制度上,他们也理所当然地认为村社具有分配土地的实践和功能。在农户看来,既然是集体所有制,那么无论在历史上,还是在当下,集体所有制所扮演的功能都应该得到承认并继续进行下去。因而,农户的抗争总能够在土地制度乃至政治制度的宣称上找到话语资源和说明。
之所以出现这种“以理抗争”的土地纠纷,这是与中国农村土地制度变革的实践和方式密切相关。作为一种改革的策略,农村土地制度的变革是一场渐进式改革。与一种摧枯拉朽式的新旧制度交替不同,这种变革是在保持政治和意识形态延续性的前提下进行。正如有学者所言,为了缩小意识形态争论的成本,改革的推进者们采取了两种不同的策略。一是将新的改革措施或市场因素纳入原有的意识形态当中,另一种方式则是不争论。在实际的社会生活中,就是只能做不能说。而实质性的改革措施,有许多是通过变通的方式进行的(孙立平,2002)。在主导性意识形态和政体的延续的条件下,这种制度变迁避免了社会大规模的动荡,但是却造成土地制度“名”与“实”的分离。因而,在这一过程中,虽然土地的集体所有制逐步过渡为一种“国家所有、农民用佃”(李昌平,2007)的新产权构造,但集体所有的历史和正当性并没有消失,并且也不可能在这种改革的逻辑中消失,对于那些在新产权变革中利益受损或者无法分享新产权收益的农户而言,支持他们行动的制度遗产和话语资源就将始终存在。
于是,新的土地产权实践在乡村社会中缺少一个正当性言说的支持,尤其是当转型愈益深刻而涉及到一种就此固化的利益分配时,利益行动者增大了活动的能量,新产权的合法性基础将更加难以生成。行动者援引不同时期的土地制度形态和话语资源,直接挑战现有制度变革的合法性。对于当政者而言,如何对待并处理土地制度的种种纠纷就不仅是一个简单的平息问题的权力技术问题,而且是一个政治问题。然而,在现实中,他们却始终在用“和稀泥”的方式来调节纠纷,没有原则和伦理正当性支持的纠纷调解模式并不利于土地纠纷的根本性解决。
(三)土地私有化的社会成本
在中国,土地产权的获得是依靠政治权力的赐予,当政治的逻辑延续时,那么产权所有的历史都会在当下发挥作用。在现有的政治框架内,土地制度的变革不可能完全摆脱历史的路径依赖,这意味着尊重历史,考虑到产权变革与社会制度之间的关联性,或许是土地制度变革中一条较为稳妥的选择方式。
由此来检讨既有的关于土地产权纠纷,乃至土地制度的主流研究,可以发现一直以来,主流的范式都在讨论新产权所应该具有的经济和社会功能——这一应然问题,却从来没有关注过这套产权在中国乡村如何建立起来——这一实然层面的问题;他们一直在讨论产权可能给农户和农村所带来的利益,并假设为农户将是这场变革的最大收益者,却没有考虑产权本身将给乡村社会带来什么;他们过于强调制度的决定作用,不关注农民本身是如何在这场变革中行动和认知,基层社会的相关利益主体被认为是国家制度规定的服从者。在这个意义上,本文研究的启示正在于,单纯的土地法权视角不足以理解现实土地纠纷的发生机制,而需要有农民社会视角的跟进。
视角的转换使得我们发现,基层社会的利益主体非是在被动地顺从国家地权制度的宏观走向,他们基于自身理性对制度变迁的抗拒,以及由此表现出的认知、行动都具有无限丰富的实践内容,由此增加了新产权建立所需要付出的社会成本。在一个经历多种土地制度形态,且已经习惯性地以权力作为土地配置方式的社会中,以个人权利为本位的产权如何与乡村社会相兼容,进而告别历史,在一个新的历史基点上形成一种关于地权的共识,这将是农村土地制度所面临的一个根本性的问题。
在这些问题还没有厘清的条件下,农村土地的纠纷就很难彻底的平息。单纯地寄希望于产权本身的推进和孤军深入,这将会导致社会成本的急剧增加。“土地是财富之母”,无论是在农业生产时代,还在已经完成了工业化的现代社会,农业作为人类生存根基的作用永恒不变,土地制度通常都是一个社会财产制度的基础。而在当下,农村社会出现如此普遍的土地纠纷表明,中国农村的土地制度还在迈向理想土地制度的路途之中。
农村地权的改革仍然在深化,一系列政策的出台继续在改造着农村地权的面貌和形态。然而,处在乡村社会中,目睹着各种围绕着地权的行动,我总是不禁想起《双城记》中那段让人无尽遐想的话。
“既是希望的春天,
也是失望的冬天;
我们前途无量,
同时也感到希望渺茫;
我们一起奔向天堂,
我们又走向另一个方向。
这是一个最好的时代,
也是一个最坏的时代。”
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本文是本人主持的2010年度复旦大学高等研究院跨学科学术工作坊“制度转型期的农村地权冲突” (项目编号IAS-FudanXSGZF10002)的最终成果之一。


* 作者简介:郭亮,华中科技大学法学院讲师,社会学博士,主要从事法律社会学研究。
[①] 这些有关土地制度的改革累积起来,极大地改变了原有集体土地制度的表现形态,构成了本文意义上的一种土地新产权实践。
[②] 对照西方经济学意义上的“产权是一束权利”的观念,周雪光提出了“关系产权”的概念,用来解释中国市场转型中大量企业主动向政府权力依靠并寻找庇护的现象。在他看来,在中国社会中,一个组织的产权结构与形式往往是该组织与其他组织建立长期稳定关系、适应其所处环境的结果。显然,他注意到了中国产权的本土化特点。具体参见周雪光:《关系产权:产权制度的一个社会学解释》,《社会学研究》,2005年第2期。
[③] 按照社会人类学匿名的惯例,本文所涉及到的地名、人名除省一级外其余皆为化名。
[④] 其实,由于土地面积较少,S镇的土地抛荒还不算严重。在李昌平所描写的同处江汉平原的监利县,土地抛荒的现象远甚于此,他写道,“开春以来所调我们这儿农民快跑光了。连续二十多天来,东风大卡车(坐不起客车)没日没夜地满载着外出打工的农民奔向祖国四面八方的城市。我们乡有4万人,其中劳动力1.8万人。现在外出2.5万人,其中劳力1.5万人。今年人员外流和往年比有新的特点:一是盲流。过去一般是有目的的流动,今年所述农民是抱着运气和要死也要死在城市,下辈子不做农民的一种负气的心情外出;二是人数多、劳力多。过去外出打工的主要是女孩和部分富裕劳力,现在时男男女女齐外出。三是弃田撂荒的多。过去出门一般都待田转包出去后再出门,今年根本不打招呼就走人。外出的人数还在上升,估计今年全乡弃田弃水面积将达到3.5万亩,占全乡总面积的65%。现在我们全力以赴做调田转包工作,估计今年至少要撂荒2万亩以上”。参见,李昌平:《我向总理说实话》,光明日报出版社,2002年版第20页。
[⑤] 该表将所有涉及到土地的上访全部纳入一类。其中2004年—2006年,主要是土地确权导致的承包纠纷,2007年以后,随着林权改革的进行,林地承包的纠纷开始增多。
[⑥] 以上只是乡镇职能部门记录在册的纠纷,事实上,由于大量的纠纷是由村级组织解决,且并没有登记在册,以上的土地纠纷数量只能是S镇土地纠纷的冰山一角。
[⑦] 在S镇的土地改革中,国家将地主和富农高于人均占有的土地面积分配给人均土地面积不足的贫下农,中农则因土地面积维持在人均占有水平,不参与土地改革中的土地的重新分配,因而其土地改革后的土地沿袭了土地改革之前的土地经营格局,只是土地的产权重新得到了国家的产权确认。
[⑧] 本文所谓的土地包括承包地、山林、荒坡等在内,是一个大土地概念。
[⑨] 在1998年的二轮承包中,由于当时土地价值低迷,农户种田的积极性不高,并不关心土地的权属,二轮承包不得不走了过场。为了进一步确定农户的土地承包权,湖北省政府在2004年开始了以“确权、确地”为内容的土地确权运动,以此重新作为土地承包30年不变的法律依据。
[⑩] 在1990年代,中国农村的很多地方将土地分为“口粮田”和“责任田”,即前者按人口分配,满足农户的基本生存需要;后者对外承包,满足部分农户对土地规模经营的要求。对于这些做法,中央的文件都予以了禁止,在1997年8月27日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中,规定“中央不提倡实行两田制,没有实行两田制的地方不要再搞,已经实行的必须按中央相关的土地承包政策认真进行整顿。但对于由此造成的事实,尤其是发生在种田大户与原有承包农户之间的土地争议,究竟是恢复原状还是维持现状,却缺乏具体规范的指导文件。2004年,湖北省《关于积极稳妥解决当前农村土地承包纠纷的意见》的相关表述较为含混:对于发生在种田大户与原承包户之间纠纷的处理,既要尊重原承包农户要求继续耕种的意愿,又要充分肯定和注意保护种田大户的积极性。通过民主协商,在村组集体、种田大户和原承包户达成共识的前提下,确定双方均可接受的合理解决办法。但一定要防止哄毁设施、作物的现象发生。出于一直以来对规模经营的政策追求,国家对于发生在种田大户和原承包户之间的土地纠纷并未严格要求恢复原耕作状态,从而使得农户不能够直接援引政策作为要回土地的依据。换言之,农户只是模糊地感觉到国家保护自己的土地承包权,以此认为要回土地的行动符合政策的精神,但在具体的过程中,他们又拿不出具体的政策和文件。
[11] 麻木,是当地的一种方言,指那些蛮狠不讲道理的人。
[12] 历史的发展是一个连贯的过程,一个过程的结束意味着下一个过程的开始,且前一过程的结局往往决定下一过程的开端与其路径特征,这即是历史的“路径依赖”。参见,查尔斯·蒂利:《未来的历史学》,载S.肯德里克等编,《解释过去、理解现在——历史社会学》,王辛慧等译,上海人民出版社,1999年。
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