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陈云松:乡政村治的总体分析

添加时间:2004-07-21 08:47    浏览次数: 2707 次




乡政村治的总体分析

乡政村治的总体分析

    陈云松


  摘要:

  本文首先从一组同心圆模型入手,对中国农村治理模式的变迁进行了回顾,阐明了“第二圈层”对于农村治理模式的决定性作用。在此基础上文章从“消费政治学”的角度,对当代乡政村治的“国家-社会”结构进行了详细解剖,提出了“乡村合流”现象及其可能的后果。接下来文章以社会学“理性行动理论”为基础,提出了“目标-行动”分析框架,并以此对“乡村合流”何以形成作了详细分析。最后,文章以当代乡政村治为蓝本,对科层系统中的层级和组织行为初步构建起解释性的“科层-法人”理论,并以此对“乡政村治”进行了二次分析,解释了乡政村治中的六个特有现象。

  关键词:

  乡政村治;第二圈层;消费政治学;

  乡村合流;“目标-行动”分析框架;“科层-法人”理论;

  引言

  乡政村治是当代中国农村社会最基本的社会组织方式。1较早提出这一概念的的是张厚安等学者。2“乡政”以国家强制力为后盾,具有行政性和集权性,是国家基层政权所在;“村治”则以村民意愿为后盾,具有自治性和民主性,由村民自己处理基层社会事务。3近年来,对乡政村治的个案研究、区域研究和数据积累已经日臻成熟,但 “三农”话题的过于宏大以及急于寻求治理对策的焦灼,往往会影响学者对农村治理各种理论范畴在本体论意义上的挖掘深度,导致“政策关怀太强而学术研究不足”。4因此,和丰富的田野调查、周详的政策分析相比,帕森斯所谓“一个有助于人们理解社会现实”的,“可以据此提出操作意义,形成命题陈述,指导经验观察”的“分析性概念框架”,没有得以较好地构建。5

  帕森斯的“分化理论”认为,当社会的功能需求未得到充分满足时,就会对社会结构产生压力,迫使社会产生出更为有效、整合的结构安排。6作为一种制度安排的乡政村治,从1984年的《村民委员会组织条例》到1998年的《村民委员会组织法》,其基本框架历时10年得以逐步奠定,也对中国农村的稳定和发展作出了难以估量的贡献。但是,进入21世纪的中国农村,依然面临大量的治理难题。在部分地区,以“财政危机”、“农民集体抗争”和“基层政权和基层组织黑恶化”为标志的“严重的治理性危机”7已经出现。学者甚至认为,农村基层政权和基层组织的“病变”“不仅仅是国家政权出现了功能性异化,而更严重的是一种结构性退化。”8由此,我们自然会联想到新功能主义者的论断:社会对冲突与分化的回应不可能终结社会冲突。9“新的分化结构仅仅是通过按自己的利益来行动的那些群体所建立起来的,这一事实解释了为什么通过社会变迁而产生的制度反过来又会产生它自己的新的问题。” 10也就是说,乡政村治作为一种“通过社会变迁而产生的制度”,有可能由于“按自己的利益来行动的那些群体”的行为而引发了这个治理模式“自己的新的问题”。由此,“那些群体”及其“行为”,也即乡政村治中的主体(who)、过程(how)以及诱因(why)三个问题理所当然应成为我们研究的焦点。

  一、历史上的农村治理结构模型――“第二圈层”的变迁

  吴重庆认为,对于中国农村社会而言,无论是黄仁宇强调的“国家政权在广大乡村延伸和增长的技术阻碍”,还是费孝通、杜赞奇倾向于把乡村视为自治实体,都应证了吉登斯对“国家-社会”二元结构的判断。11即“传统国家本质上是裂变性的,其可以维持的行政权威及体系整合水平非常有限。”12根据埃森斯塔德的研究,结构分化既是功能性的,也是利益性的。13可见,在发展、稳定等共同价值之外,“国家”的利益取向相对侧重于对合法性的巩固,“社会”的利益取向相对侧重于自我意志和价值的扩张。因此,运用“国家-社会”二元结构来分析中国不同历史时期的农村治理,具有一定的可信度。

  同时,正如黄宗智指出的,国家与社会的“二元对立”是从那种并不适合于中国的近现代西方经验里抽象出来的一种理想构造,国家与社会可以在“第三领域”合作,解决诸如治水、赈灾等重大民生问题。14理论上讲,“国家”与“社会”之间的双向互动并非对等,即只要“合算”,哪怕“社会”不需要与“国家”合作,“国家”也有介入“社会”的积极性。15但基于统治成本和技术可能的角度,无论中央政府多么强大或者多么弱小,其对农村社会的掌控几乎都是通过基层政权和基层组织得以进行的。从传统农村治理到近代以降,直至乡政村治,基层政权与基层组织交迭、互动的领域对于治理结构的稳定起着非常特殊的作用。它处在“国家”-“社会”两个圈层之间,是官民政治博弈的直接场所,是广大农民体验国家政权、参与政治生活和社会生活的基本政治空间。因此,崔之元、仝志辉、贺雪峰等学者都从不同角度提出和运用了农村治理的“三层分析”方法。我们要提出的是:不同时期农村社会治理模式的特征,在很大程度上就取决于这个位于“国家”“社会”之间的“第二圈层”的结构与功能取向。也就是说,第二圈层定义了不同时期的中国农村治理模式。

  “如果被解释的现象包括个人行动的相互依赖,而不仅仅是个人能行动的简单拼凑,则必须建立相应的模型。”16我们尝试用同心圆的圈层模型为农村治理结构提供一个直观的静态图象,并以此对中国农村治理各个时期的不同特征进行比较分析――如迪尔凯姆所说:“考察一个社会类型中的社会制度,必须将这种制度表现出来的不同形态,不仅在同一社会类型中的各个社会进行比较,而且要在以往各种不同类型的社会中进行比较。”17顾名思义,第一圈层位于结构模型核心,代表国家政权;第二圈层位于同心圆中圈,代表基层政权和基层社会组织,也就是国家-社会互动的直接场所,可以被视为“国家-社会”之间的一个必然的次生结构。第三圈层位于结构模型最外围,代表农村社会。由于圈层之间是靠政治制度化,即“组织和程序获取价值观和稳定性的一种过程”18来区分的,因此我们用实线或虚线用来分别表示政治制度化的有效程度强弱。沿半径的箭头表示主要的政治搏弈的方向。

  模型一:理想的农村治理


  一个理想状态的第二圈层就应当是一个国家-社会的缓冲地带,具有一种通过政治博弈使得冲突内敛的能力。要承担起良性博弈空间的责任,第二圈层就必须具备三个方面的要求。(1)力量均衡化。学者已经指出,国家以利益为取向的“合算”是凌驾于“合法”、“合理”、“合情”之上。19也就是说,个人和社会的力量和国家意志、政权组织相比,在政治博弈中处在绝对的下风。因此,这就要求理性的第二圈层中的“社会”力量要由较高的组织化程度,官民力量对比不能过于悬殊。根据米尔顿·埃斯曼和诺曼·乌普霍夫的研究结论,即“地方社团是乡村发展战略取得成功的一个关键因素。”20从另一个角度讲,理性的第二圈层具有作为组织的“公民社会”所应具备的一些特点,即"它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域,这一领域由同国家相分离的组织所占据,这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。"21在《使民主运转起来》一书中,帕特南用意大利北部和南部的实际治理差异证明了“一个地区的公民程度越高,地区政府就越有效率。”22(2)利益异质化。前文述及,在发展、稳定的共同价值之外,国家和社会之间也存在不同的利益。因此,第二圈层中的基层政权和基层社会组织也必然具有相对的利益异质性。而正是这种异质性,能够保证第二圈层作为一个政治博弈空间而不至于为“国家”或者“社会”中哪一方面所简单同化和利用。可见,基层政权和基层社会组织的利益达成统一,要么是一种不切合实际的乌托邦式的幻想,要么就可能给第二圈层带来伤害――或被国家意志所淹没而成为第一圈层的复制品,或迫使政治博弈上升,从而伤害社会的安定。相反,如果第二圈层的构成主体之间能达成一种“政府与各利益团体之间”的“既一致又矛盾的”23“多元民主”式的制衡和关系,则能保证“没有一个集团在每个问题上能够为所欲为。”24(3)信息对称化。“信息不对称"本是一个经济学术语。斯蒂格利茨、阿克尔洛夫和斯彭斯等三位2001年度诺贝尔经济学奖得主就是因为在“使用不对称信息进行市场分析”领域所做出了重要贡献。现实生活中市场主体不可能占有完全的信息,因此信息不对称必定导致信息拥有方为牟取自身更大的利益使另一方的利益受到损害。25同样在治理结构中,第二圈层处于“国家”、“社会”之间。在两种力量相互交融、互动和整合的过程中,必须有一个透明的信息上行下达渠道。如果这种信息渠道被堵塞,则有可能为中间地带的利益一体化带来便利。在这个缓冲地带,必须有“国家-社会”双方的组织进行政治博弈并达成妥协。这样,渗透到社会基层的国家意志应该是经过修正、经过讨价还价的产物。只有这种机制,才会成为衔接国家与农村社会之间的无形桥梁,甚至打造起农村公民社会

  模型二:传统社会农村治理


  根据于建嵘的解释,传统乡村系指1905年科举制度废除前的中国乡村社会。26本文也采纳这个定义。王先明认为,传统中国治理结构就有两个不同的部分,其上层是中央政府,并设置了一个自上而下的官制系统,其底层是地方性的管制单位,由族长、乡绅或地方名流掌握。27国家只能通过地方权威而不是企图取代他们治理地方社会。杜赞奇说:“实事求是地讲,封建国家的代表-知县,只有将许多行政职能转交给有办事经验的个人和集团。"28张静进而分析,地方整合之所以能达成,关键在于地方权威的权力来源于“公共身份”。这种精英地位的获得,靠一系列文化制度传统的支持而非官府的授任,也不自动从单纯的私有财富或者学位中获得,而是以地方共同利益的建构为基础。这使得地方权威真正的权力来源不再外部世界,而在地方利益本身。29结果是导致“人们倾向于通过不带官方色彩的非正规渠道行事。”30可见,传统的农村治理中“国家”的触角很少深入到农村,“正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区。”31士绅本身仅仅作为“国家政权的后备军”。32而且,“封建王权强盛之时,绅士平衡着国家与乡村社会的利益;但在动乱和王朝衰落之际,绅士们便倾向于代表地方及自身的利益”。33当然,“从总体上来说,绅权要受到皇权和族权的制约”34。但“乡绅社会”确实是一种高稳定、低活力的治理结构。例如,孔飞力就将清朝的衰亡与中华文明的衰落区别开来。即:尽管帝国行政机构在分崩瓦解,但旧秩序的重要基础-地方绅士的权威并未动摇。35因此,制度化了的圈层边界处于“国家”与第二圈层之间,“王权止于县政”。这种模型的特点在于,第二圈层是士绅阶层。

  模型三:高度沉降的农村治理


  典型的就是1958年到1983年的人民公社时期的中国乡村,“人民公社把政府、经济和党的职能结合在一起。”36对于此间的乡村治理模式,于建嵘以岳村为例分析阐述得非常精细。1950年,岳村已经从民国时代的自然村落变成“建制村”,与国家正式权力组织发生联系。37其后,合作化运动作为“规划性的制度变迁过程”,使得国家权力强制性地进入岳村,不断弱化族权,最终形成了“村社合一”的政治结构。38而58年起的公社运动则使得以国家权力为背景的集体经济组织掌握了岳村最基本的生产生活资料及最主要的资源配置方式。因之,农村社会表现为一种以集体经济为基础的、以行政控制为手段的“集权式乡村动员体制”。39正如张静指出的,这“仅仅是生产管理组织化,而非利益的组织化”。也就是说,这是一种“政治上高效率经济上低效益”的动员体制。于建嵘甚至将其形容为“剥夺式”的,违背了中国乡村社会基本状况和现代化发展规律。不过由于国家力量高度沉降到农村社会,使得高压下呈现出一种窒息的稳定。甚至“在某种程度上把这种外来控制永久地渗透进去了”。40实际上,农民几乎不存在和国家进行政治博弈的可能与机会。第二圈层的政治、经济功能已经完全由基层政权-公社所掌控了。“政治正确”往往决定了社会资源的分配。显然,政治制度化的边界牢固的处在第二圈层和农民之间。这个模型的特点是,第二圈层是混合政权和社会组织为一体的基层单位。

  模型四:社会转型期的农村治理


  社会转型是指社会从一种类型到另一种类型的过渡过程。41晚清以降直至当代,较为典型的社会转型(非激变、革命)有两个例子。一是民国政府对农村治理模式的改造。二是乡政村治进入90年代后期的阶段。两者面对的共同背景都是经济社会的转轨和原有农村治理模式的离散。这里主要分析前者。民国政府面临的军阀分治、外族入侵等等战乱,促使其中央政府对农村基层动员的担忧逐步增大。民国政府开始尝试用组织和制度复制的方法,把原有的地方权威纳入国家行政系统。42具有讽刺意义的是,当民国的地方“自治”第一次被官方提及的时候,它本身已经沦为一种补充性的力量。中央的政令已经能够顺利地下达了,整个治理结构的重心下移了。不过,这一切导致的结果是地方政治资源的迅速扩大,而自下而上的利益诉求方向很容易被堵住。正如孔飞力所说,正是“国家政权建设”,刺激了一个趋向出现:管制性的地方精英日益膨胀。43这样,国家与第二圈层之间的政治制度化被李代桃僵了。“国家”试图以“社会”的名义、“自治”的名义进一步掌控农村社会,而给了第二圈层膨胀的空间。因此,自治概念的提出之日,恰恰是自治精髓被暗渡陈仓之时。在这个模型中,国家-第二圈层-社会之间几乎失去了制度化了政治,第二圈层是膨胀着的管制性地方精英。当然,这里所强调的制度化政治,不是指法典上记录的条文,而是指在实际的政治博弈中所遵循的规则。因此,这无疑是一种低稳定的结构。

  在结束对民国政府农村治理模式的分析之后,我们把研究的重点转向同为社会转型期的乡政村治,探询今日现实中第二圈层处于何样的状态之中。

  二、乡政村治的“国家-社会”结构――一个“消费政治学”的分析视野

  桑德斯的“消费社会学”着眼于政府对生产领域和消费领域的二元控制,并指出当代政治形成了“生产政治”与“消费政治”两种不同的形式。44他对现代政府“非单一均匀”的解释对我们非常具有启发意义。如桑德斯所言,政府被区分为不同的部门,按照不同的逻辑运转,因而具有不同类型的价值观念和行为模式。45但我们看到,桑德斯对政治的二元划分是基于经济的角度的,是一种对政府“横向”异质化的概括。那幺在“纵向”上呢?科层体系也即官僚体制内,各级政权和组织的行为难道是完美的统一吗?中国政府的“纵向”层级结构可以说是世界上最为复杂的,由中央、省、市、县、乡镇构成的五级政府的施政理念、工作模式、决策方式、利益导向、责任分布和影响深度,都不可能呈现出一种高度统一的状态。特别是相对中央和省、市而言,乡镇有独立于“国家”之外的利益,“表现在国家与国家代表者的利益冲突上。”46

  在乡政村治的语境中,从中央政府到作为群体的农民,处于不同层级上的治理主体构成了一个相对封闭的“政治链条”上的节点。这样,我们有可能对“链条”各个环节的政治社会属性进行描述。顺理成章地,我们可把乡政村治的结构从纵向进行分解,并进行应然分析和实然分析。虽然这种分解有点机械,过多借鉴了经济领域的术语,但仍然可以获得一种新的分析视野。这里姑且称作“消费政治学”的分析框架。

  1、理想的乡政村治:政治整合


  中央地方政权、乡镇政权、村民委员会、农民分别构成了四个治理链条中的主体,依次作为授权者、执行者、自治者和接受者等四个治理结构,对应政治生产、政治供给、政治需求和政治消费四个治理功能。授权者执政,输出法律和政策;执行者获得授权后从事地方治理,输出地方法规;自治者以村委会为单位开展村民自治,输出的是权利;接受者一般以家庭为单位追求自身经济、政治利益的最大化,输出的是民意、选票。

  这个理想结构所蕴涵的治理过程是:在起点,中央所“生产”的法律和政策,经过颁布、传达和细化后转为乡镇向农村社会提供的地方法规,使得国家利益内化为地方利益。同时,村民自治组织运用法律赋予的权利与基层政权进行双向的政治博弈,以期获得更为符合农民利益的规则修正;基层政权也通过这个博弈过程使得自身利益和农民集体利益具有最大限度的靠近。处于链条最后的农民则通过选举等体制内参与的方式获得村委会的话语权,通过村委会把个体利益整合为村级集体利益,得到最有利自身经济政治利益的操作性规则资源。因此,基层政权和村委会两级之间的政治博弈,是乡政村治最为核心的环节。“政治供给”和“政治需求”在第二圈层中进行互动。据此我们完全可以再现80年代中国农村改革的政策制定者们的初衷:处于国家机关金字塔末梢的乡镇政权,行使行政职能,但不直接插手基层社会事务;村民委员会对本村事务行使自治权,自我管理、自我教育、自我服务。于是,分别代表国家、社会的两种组织力量相互博弈、奥援、整合,消解官民对峙,优化治理结构,巩固政权合法性基础,寻求稳定与发展的双赢。

  2、转型期的乡政村治:政治代理


  实证分析的学者们发现,转型期的“乡政村治”已经碰到了非常棘手的瓶颈。治理场域内的利益主体结构发生了意外的重整。具有代表性的视点包括:(1)权势阶层的形成。基于对农村土地、粮食和税费政策的研究,党国英认为在农村一个由“村级干部,乡村先富裕起来的人,一部分乡级干部”组成的权势阶层已经形成。47(2)基层政权的退化。于建嵘则从农村黑恶势力的入侵和乡镇基层政权退化的角度,对农村治理困境进行了进行了溯源分析。48(3)乡镇财政的普遍恶化。94年实行的财税体制改革仅仅涉及县以上,因此在总体财政形势好转的背景下,县乡财政形势日益令人担忧。在全国大范围的地区,县乡财政持续出现严重入不敷出。492002年乡镇一级的债务窟窿高达2200亿元。50(4)农民非制度政治参与。方江山提出了农民“非制度政治参与”51的概念,从利益诱致性和强制性两个方面详细分析了农民在社会正常渠道之外发生的活动。包括群体访、成立非法组织甚至暴力抗争等等。于建嵘则将这种“抗争”解释为“当国家的正式制度无法满足村民的利益需求时,在地方权威人士的运作下,体制外的对抗性组织力量就会产生。”52如果学者的实证分析并不是空穴来风,我们可以试着作一个推论:作为公共权力的“乡政”和“村治”,非但不曾在法制的框架下进行博弈、整合,而是籍由双方的利益导向进行“合流”,成为隔绝在“国家”与“社会”之间的一道膨胀着的鸿沟。“村庄场域中的三重权力”53其实已经出现了基于利益重整的新一轮融合变迁。借用丘吉尔关形容冷战的语气:从为“三农问题”问题殚精竭虑的中央、地方政府到浸扰在选举、上访喧闹之中的村庄之间,一道长长的的“铁幕”已经开始落下。

  第二圈层成了“权势阶层”,类似于前文提及的历史上的“管制性地方精英”。它把“政治供给”和“政治需求”直接消解为“政治代理”,以管治和寻租来取代治理,以根本不能体现农民权利的各种“潜规则”、“土政策”来作为规则,在国家和社会之间充当起“经纪人”的角色。因此,我们把这个事件定义为“乡村合流”。和理想的农村治理模式相比,“乡村合流”带来的治理特点就是:第二圈层利益高度同质化,官民力量非均衡化,信息非对称化。但和清末民初的杜赞奇所谓的“赢利性国家经纪” 54不同的是,今天的第二圈层,不是在“不断商品化的社会中却没有合法的收入”55,而仅仅是合法收入比较微薄。更为重要的是:第一、当前中央到地方已经形成了一种“压力型”的目标任务体制56,构成了促使第二圈层的成员更快地向经纪人的角色转化的诱因之一。第二、新的第二圈层既不是非官非民、亦官亦民的士绅,也不是代表国家绝对权威的政社合一的组织,而是兼有法律上的自治组织和基层政权。因此,它具有亦官亦民的“二重性身份”,既授权于国家,又授权于村民。从另外一个角度,这个利益共同体既不完全属于国家,也不完全属于农民。

  3、“乡村合流”带来国家-社会的“双失”

  “乡村合流”出现后,“国家-社会”的力量对比再也不是此消彼长的零和博弈。我们可以对建国以来农村治理场域内的国家-社会力量对比情况进行一次历史回顾。

  第一阶段:建国后到80年代,“三级所有、队为基础”的政社合一形式,使得国家权力得以透过生产队等治理单元深入渗透到乡村、社区甚至家庭的每一个角落,呈现出“国家-社会”强弱对照极端明显的状况。

  第二阶段:进入80年代,家庭联产承包责任制的推行,标志着农村社会开始逐步收回了自我经营的经济职能;人民公社的撤销,乡镇人民政府和农村村民委员会的应运而生,则标志着农村社会进一步从国家收回了部分的政治和社会功能。这样,农村治理单元开始以“乡政村治”为特征,“社会”得以被“国家”唤醒,“国家-社会”强弱格局有了启蒙式的力量对比调整。新的农村治理结构,促发了一个“万元户”纷纷出现的时代。

  第三阶段:进入90年代后期,随着社会转型的加快,“乡政”与“村治”的力量配比出现了逆转。80年代“国家-社会”二元结构的调整,在很大程度上是国家对治理危机和社会失范的主动应对。当政治家决心解决原有的“高度组织国家内的低度整合”问题时,国家力量的后退与对社会稳定的担忧又构成一对新的矛盾。由此,一种“折衷”策略开始被近乎本能地默许和鼓励:即在推行“乡政村治”的名义下,积极扩充乡镇的行政力量。这样,在“乡政”进一步主导“村治”的同时,“村治”对“乡政”的制约机制却被削弱了。这样,“国家-社会”的天平又开始向前者倾斜。

  然而,“鱼”和“熊掌”并不能兼得。发展与稳定本身就是一对矛盾的理论范畴。“乡村合流”所引发的“政治代理” 是否会将我们带入第四阶段?虽然基层政权授权于国家,乡镇自身的动员力量也非常有限,眼前似乎不存在颠覆性的危机。但是第二圈层的异化,会使得农民的行动由“体制内参与”变成“非制度政治参与”,对选举、投票不感兴趣,把希望寄托于上访、有组织的抗争和族权。特别是乡政村治下的农民已经获得了名义上的经济和政治自主权力,但一方面他们依然处在一盘散沙的状态,缺乏真正的利益代言者,例如农会;另一方面他们所面临的市场风险要比计划经济时代大得多。这种“名义”上的权利与实际地位的孱弱,使得农民很难成为市场化和改革的直接受益者。因此,“乡村合流”和“政治代理”会扩大农民对基层政权的不信任,并可能将这种不信任逐步上延,成为对合法性基础的置疑。这也使国家处于非常矛盾的境地。一方面要“限制基层政权的恣意行为”,另一方面“不得不依赖基层政权”。根据张静的研究,目前的乡政村治,国家甚至已经很难单独越过基层而直接同农民个体发生关系。57“即使党带来了经济成就和文化整合,中央与穷乡僻壤的关系也常常是临时性的。”“地方干部们竭力追求并赢得上层领导控制的资源,正如在不同朝代许多人所做的那样,农民则和他们在官场中的姻亲及庇护人同样试图逃避、偏离和削弱不利于地方利益及价值的要求和冲击。这些消极影响逐渐侵蚀着政权的普遍合法性。”58

  总之, “乡村合流”引发了某种介于“国家”与“社会”之间的新的利益主体,形成了“政治代理”,进而导致“国家”和“社会”利益被暗中抵制、分割、截留。如果任其成为一种体制性的力量,那么“国家”的合法性基础和“社会”的博弈空间都将受到伤害。这样,“国家-社会”之间由“零和博弈”转为“非零和博弈”的“双失”。从这个角度考量,于建嵘等学者关于考农村政治危机的思考也就不是杞人忧天了。

  试着用图表来模拟一种基于时间序列的“国家-社会”力量对比走向,我们可以用理想状态和非理想状态来分别作一个乐观和悲观的推测。


  图Ⅰ表示理想的趋势。其特征为:

  1、 微观上存在为国家、社会此消彼长的政治博弈。(B到D之间的锯齿)

  2、 宏观上体现为国家、社会的共强。(A到E的整体斜率为正)

  3、 随着时间推移消长程度变缓,政治制度化逐渐完善。(BC之间锯齿的斜率比CD之间的平缓)

  图Ⅱ表示可能的趋势。其特征为:

  1、 初始的理想状态。(A到B)

  2、 “乡村合流”出现,“国家”强化,“社会”弱化。(从B到C)

  3、 “乡村合流”持续,“国家”合法性基础弱化,“社会”弱化。(从C到D)

  四、“乡村合流”何以可能――“目标-行动”分析框架的提出和运用

  

  “消费政治学”的框架为我们提供了乡政村治的静态结构。下面,我们要选择一种动态的、更为细致的分析框架对“乡村合流”的诱因和具体过程进行分析。

  1、“目的-行动”分析框架的提出:基于“理性行动”理论

  结构功能主义作为社会学的一种理论范式,无疑统治学界已久。从孔德、斯宾塞、迪尔凯姆到集大成的帕森斯,结构-功能体系一度成为说社会学理论的主导和统治模式。59,作为宏观分析来说,“结构-功能”是非常有力的武器。但是在这种解释体系中,人或者组织的行为是一种“规范性行动”,这个过程被“演绎成个体通过社会化在社会规范与社会期望指引下的简单的角色执行过程”60,带有一种目的论的色彩。一切如同牛顿的经典力学,由“上帝”上好了发条。“这种视角强调了基层社会变动的外部影响力量,有助于我们观察到基层变化的大背景,但在解释上容易产生的问题是,过高地假定国家组织的控制,而忽略基层社会取外部因素为我所用的方面,特别是忽略基层社会以不同的方式——通常是顺应外部需要的方式和语言,建构自主性空间或防卫来自外部的“管辖权”竞争方面。”61也因此,“结构-功能”分析具有一种“滞后性”。62

  在目前的乡政村治研究中,孙立平独辟蹊径提出了“过程-事件”方法。“过程—事件” 分析的提出作为一种研究策略,主要就是想研究国家和农民关系的实践形态。63但是它拒绝了理性的分析框架,甚至声称在农民解决自身问题的多样化的现实面前,“任何分析框架却又显得过于简单化了”64。因此,“过程-事件"分析方法试图进入行动者的隐密世界,但从现有的研究来看,过程-事件没有做到这一点,他们只是停留在行动者层面上,并没有对行动者本身的思维逻辑进行解构。65

  于是我们可以看到,从国家社会的宏观结构到亿万农民、基层干部的每日每时的行动分析之间,缺乏一种能够起到沟通的分析方法。如同科尔曼所说:“以低于系统水平上的行动和倾向性为基础解释系统行为,存在着一个主要问题。这是从较低水平移动至系统水平的问题。这个问题被成为微观到宏观的转变。”66。值得庆幸的是,社会学领域的不少理论能够提供这一分析的平台。从霍斯曼、布劳的社会交换理论到科尔曼,西方社会学家都在尝试构建起沟通微观与宏观社会行为的分析框架。即:个人的行为如何对社会结构产生影响。其中科尔曼的“理性行动”理论可以说是具有里程碑意义的集大成者。以下先作简要介绍。

  科尔曼把“社会科学的解释重点”分解为两个部分。即个人行动具有目的性;67行动的目的在于最大限度获取效益68。这样,“个人行动的结果影响着他人的行动,这是宏观到微观的转变。个人行动的结合产生宏观水平的结果,这是微观到宏观的转变。”69利用这个范式,社会关系、社会结构、组织行为等都可以被解释为个体进行理性选行动而上升到系统层面的结果。因此,理性人既不同于帕森斯的“社会人”,也不同于韦伯科层理论的“组织人”。70由此,科尔曼提出了著名的理性行动基本分析框架。如下图所示:71


  科尔曼指出,“通过限定某些行动者、资源或者事件,可以构成一个相对封闭的亚系统,从而可以研究存在于整个社会系统中的特殊活动。”72在包含一个交换过程的简单行动系统中,包含“利益”“控制”“实力”“价值”四个因素。利益指影响行动者满意程度的资源潜在力。“控制”指行动者所能控制的资源和权利的分布;这两个因素表示“行动者与资源之间的关系”,属于微观水平的特征。而“实力”存在于行动者所控制的有价值的资源之中,“价值”取决于行动者在相应资源中所具有的利益。这两个互相“循环论证”的因素表明了“行动者与资源在作为整体的行动系统中所具有的特征”,属于宏观水平的特征。73这样,四个概念的定义关系就为社会交换的结果提供了可预测性。即:如果已知利益和控制,就可以决定行动者的实力和资源价值。同样,如果“了解每个行动者最初的利益、实力以及资源的价值,便可决定在均衡状态下,即必要的交换已经全部完成后,每个行动者对每一事件的控制程度。”74实际上,科尔曼的理性行动分析框架是对霍曼斯“A=PV”公式的细化。即:一个人在选择何种行动时,会选择当时他所认识到的结果(价值)乘以获得此结果的概率(实力)之积最大的那种。75

  理性行动是一个分析框架。个人如此,组织行为呢?科尔曼所说的“法人行动者”实际也就是现代社会中所有的正规组织。76与“自然人”相比,法人行动者的“委托人和代理人不是同一个人”。77由于“人们的利益始终存在,而且从未让度于他人”,所以“一般来说,人们的自身利益反对法人行动者使用他们的全部资源”,其结果“在仅由资源交换形式的所有组织中,均存在对组织行动的某种限制。”78但归根结底,法人行动者也是“理性”行动者,因而同样可以用理性行动分析框架来预测和分析,只不过由于个人目标而引发的组织目标偏差而更为复杂。

  基于“理性行动”理论,我们可以提出一种“目标-行动”分析框架。也就是说,个人或者组织因为既定的目的会采取相应的行动以获取自认为的利益最大化。“目标-行动” 分析的提出主要是考虑使它成为介于“结构-功能”和“过程-事件”之间的一个桥梁,从而完成对农村治理研究框架的系统化。它的特点在于,既不是“结构-功能“的抽象关系,也不象“过程-事件”方法那样集中在微观层面,而是借助于“理性人”和“法人行动者”的概念,采取抽象的叙事方法,根据它们的利益格局、控制分布和实力状况,来判断其行动路径。实际上,这正是霍曼斯所谓的的“初级抽象”,其中甚至含有一种基于概率论的对同质现象的推演。当然,我们最大的收益是可以籍此建立一个“可以信任的梯子”79以实现从实践到理论或者从理论到实践的跃迁。

  2、乡政村治中的法人行动:对“乡村合流”的理论解释

  通过把“法人行动者”定义为乡镇政权、村委会,资源定义为政治权力、经济利益,我们可以将转型期的乡政村治定义为一个封闭的社会交换系统。这个系统的外部环境是:进入90年代后期,国家开始从计划经济向市场经济转轨,这就预示着社会转型是以“国家”主动向“社会”作出退让为特征的。不管是基于“人性恶”的预设还是从“经济人”的角度出发,利用这一种“主动”,利用组织和制度的空隙,加上市场经济完善之前的种种制度缺陷,转型期已经赋予了由乡镇政权、村民委员会等构成第二圈层极为复杂的秉性,以至其逐步具备了一种自我膨胀能力和欲望。本来这是一个很好的组合,能够实现利益异质化和力量均衡化。但是在乡政村治这一社会交换系统内,在各自的“目的”面前,限于“利益”、“控制”、“实力”的现状,这对组合采取了新的“行动”,以求获得合乎自身利益的“价值”,也就形成了新一轮的“控制”分布。

  (1)乡镇政权的利益、控制和行动。付诸理性行动之前的利益格局,对于作为法人行动者的乡镇政权来说是不具有吸引力的。表现在:①体制压力。根据荣敬本等人的研究,“压力型体制”指当前农村“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。” 80这种体制是中国目前正在发生的“赶超型”现代化以及正在完善的市场化进程中表现出来的,它将“经济上的承包责任制引入政治生活,用物质刺激来驱动政治过程,使各种组织、个人为了获得更多的物质去争资源、争名次、争个人升迁”81。乡镇处于国家权力的最末梢,承受的压力也最大,并且难以通过正常手段向下转移压力。②升迁压力。由于起点低,文化程度低,一些乡镇干部对于升迁的期望值并不是特别高,因此对物质利益的追求相对取代了对政治权力的追求。不少人想方设法调离乡镇,或者只是把在乡镇任职作为向高一级党政机关岗位升迁的跳板。82。同时,由一个乡镇非领导干部提拔到“班子成员”,大多要经历副镇长(或党委委员)、副书记、镇长、镇委书记这样四级,而这其中每一步的跨越难度都是非常大的,最终导致绝大多数人一步未赶上,步步赶不上。83③财政压力。根据中央机构编制委员的统计,一般一个乡镇行政编制人员平均30人左右,加上中小学教师、"七站八所"工作人员、卫生院等事业单位人员,"吃皇粮"者少则七八十人,多的竟达二三百人。84全国乡镇工作人员达1316万人,平均每68个农民就要养活一名干部,因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。85而全国有80%的行政难以足额发放工资。86④条块压力。乡镇的“七站八所”,大多是县级部门的派出机构,乡镇无法直接管理。这种职能上的“条块分割”,造成了许多问题,如“看得见的管不着,管得着的看不见”;有利的事大家抢着管、多头管,无利的事相互推诿扯皮,效率低下;人事管理权限分散,干部流转不畅等。87。总之,乡镇长们最大的感受就是“无钱无势”88、“这个八品官还真难做”。89

  相应地,在乡政村治这一行动系统内,乡镇所能控制的资源大大高于村委会。且能实现对村委会的诸多直接或间接控制。特别是《村委会组织法》对村委会与乡镇政权的关系界定大而化之,乡镇“指导、支持、帮助”村委会的内容、方式、方法、界限等均没有明晰的表述。90这就为乡镇控制村委会提供了便利。可以操作的手段包括:①人选控制。村委会的直选实际上受到了乡镇的有力控制。乡镇政权总是试图通过种种手段干预、操纵选举。在实行直选的地区,乡镇通过宣传、说服工作,在候选人资格认定,确定正式候选人等环节上做文章;不直选的地区,乡镇则进行直接干预甚至操纵选举。91②财政控制。根据金太军、董磊明的研究,一些乡镇借助 “村财乡管”的方式来强化对村委会的控制。其基本特征是“通过加大乡镇对村级以财务收支为核心的经济活动监督制约的力度,以此来重新调整乡村关系。”92③强力控制。乡镇是国家政权的最底层,具有国家暴力机器的保障力。但对于强力收缴费税这样的事务不可能全部求助于国家机器的后盾。因此,有的乡镇甚至聘用有黑社会背景的人作为打手协助收取税费,乡镇主要领导还同这些人称兄道弟。93

  在和村委会进行社会交换的行动中,乡镇的微观利益和控制分布决定了其作为法人行动者的价值。如果乡镇削弱乃至放弃对村委会的全面控制,则上级指派的指标无法完成,面临的更大的政治压力,同时对群体升迁、财政分配、经济获益等起到连锁的负面反应。反之,如果强化对村委会的人员控制、制度控制,潜在价值起码能保持现状或者获得更大利益。这样,潜在价值决定了乡镇的行动,主要方式包括:①下延压力。压力下延必须靠村委会的行政化才能实现。也就是说要将国家-社会之间的政治博弈消解为行政系统内部的博弈。现实措施就是全面加强对村委会的人力财力控制,使之成为自身的下级组织。由此我们可以看到杜赞奇所谓的“政权内卷化”,即国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益,而是靠复制或扩大旧有的国家与社会的关系来扩大其行政职能。94只不过,清末民初的“内卷化”是由于军阀割据和外族入侵而加大了中央政府控制社会的决心,而乡政村治中则更多是基层政权谋求自身利益的因素。②过滤制度。由于农村地区信息渠道狭窄,为乡镇政权提供了解释、传达政策、制度的机会。同时也就使得乡镇政权有可能根据自身利益对上级制定的政策法规进行扭曲。既可以作偏离原有旨趣的解释,也可视需要进行过滤、省略或者加码。经过改造后的制度成为了“潜规则”并得到强化。因此,我们可以理解于建嵘所记录的那位彭姓农民“减负代表”对一本中国法制出版社的《减轻农民负担政策法规选编》的渴望。95。③偏移角色。乡镇政权会很快发现,在直接管制的力量和国家授权的权威给了自己合法性基础的同时,运用“民间利益”代理人的身份还可以向“上”讨价还价。因之他们对村委员会主任的人选非常重视,干预也异常有力。因为只有他们以“农民”的声音来抗衡国家时,他们才能把行政压力伪装成政治压力,从而获得有利的控制规则调整。一个最明显的调查实证就是:在被问到对“在一些地方的村委会选举中,乡镇总是想尽办法保证组织确定的候选人选上”的看法时,乡镇干部认为“应当这样做”和“虽然不太好,但还是要这样做”的比例达57.08%。96

   (2)村委会的利益、控制和行动。村委会在决定行动之前的利益格局同样也不乐观。表现在①权力空壳化。尽管村委会是居民自治组织,具有法理上的对村事务的最高决策权,但在从高度集中、统一的计划经济转向市场经济的过程中,国家政权出于对基层社会稳定担忧和自身运作的惯性思维,会默许甚至鼓励基层政权在组织和制度方面加大农村的控制力和动员力。例如在人事方面和财政方面的控制权,都被乡镇握在手中。即使是具体的村务,也往往被处于党章规定“领导核心”地位的村支部所掌控,造成村支部过度干预乃至包办村委会工作,使村委会丧失其自治功能,严重妨碍了村民自治的正常运行及其完善和发展。97虽然有的地方规定党支部书记必须参加村民委员会选举甚至“两委合一”,但党支部书记由党员选举,而党员资格又由党支部确定,这实际上形成了一个封闭的权利体系。故此党国英才指出“党支部与民选村委会的关系,是目前农村民主改革的最大难题”。98②角色仪式化。由于实际权力和名义权力不对称,导致村委会这一法律意义上的自治组织已经远离村庄的权力中心。带来的问题就是对这一组织角色的产生过程中的断层危机。如果村民选出来的村委会主任没有实际意义的权力,那幺村民参与的积极性就会减弱。“接下来就是一个恶性循环:村民不愿选,村主任只好任命,上级也乐得任命;村主任上无乡党委支持,下无村民拥护,也就拿不出一村之首的气慨,最后也乐得跟着村支书为虎作伥,赚点油水。”99因此“村民自治并不象人们想象的那样反映了村委会合法性是完全基于民主的。选举原本是反映民意的一种有力工具,但在实际的操作中,却在一定程度上变成了一种仪式。”100③激励非制度化。村委会成员的仕途是比较渺茫的。除非特殊情况,村委会成员难以进入公务员队伍从而获得逐级晋升的未来。另一方面,村委会的工作如果能真正体现老百姓的意愿,村委会成员仅仅能得到名誉性的荣耀和下次直选的民间支持,但面对的则有可能是乡镇的不满和刁难。因此,村委会能得到的激励机制是非常苍白的,也没有得到制度化。

  那幺,村委会能控制什么呢?它对于乡镇没有什么法理上的约束力。只能靠对其他力量和资源的控制来间接调整自己与乡镇之间的控制规则。①影响农民个体。但这个控制也要看情况而定。它村委会是法理上的自治组织,只能靠发动、“做工作”来整合民意。现实状况是,党政关系较好的地方,支部书记具有尊重村委会的“自觉性”。101支部是乡镇党委的分支机构,村委会也就自然向乡镇靠拢。党政关系不好的地方,村委会主任就是名符其实的“二把手”了。现实中,村委会更没有也无力来办理公益事业,而是忙于为上级政府向农民“要粮”、“要款”、“要命(抓办计划生育)”102。②影响新的农村社区力量。包括新经济势力(新乡绅)、宗族势力、宗教势力甚至黑恶势力103。村委会对于他们来说,是政治参与的起点。不过,进入自治组织和进入国家政权是两回事,而试图参与进来的每个人都会发现,仅仅有合法性的身份是远远不够的。因此,村委会这种作为吸引力的控制是非常不稳定和脆弱的。新的农村社区力量随时会寻求具有实质性权力的参与载体。

  于是,摆在村委会面前的行动选择似乎也是一边倒的天平。即使党支部、乡镇党委在选举中的“工作”失败,因而产生了一个上级意图之外的“黑马”,如果他拒绝乡镇的意图和控制,那幺政治、经济上的种种压力无疑会使他逐步被排斥到权力的边缘。那些当初投他一票的人和家族会在下次的选举中会再次投过气英雄的一票吗?相反地,让一切按照一种默契的规则的进行,主动使村委会成为一种乡镇的“下级”,倒能使所有的问题迎刃而解。每一个“理性”的当选者都会觉得,村委会将失去的只是无法得到的权力名义,而得到的则是必须得到的人力、财力保障。当然,条件是必须承担更大的政治压力,更多的指标工作必须完成。但是,只要有国家机器和“上级”的保障。把自己和农民隔开,进行“乡村合流”,又有什么值得犹豫呢?

  3、变色龙效应:从“行政吸纳政治”到“政治抵御行政”

  通过“乡村合流”,村委会成为了“准行政”的建制104,原本和乡镇进行政治博弈的职责就被“行政吸纳政治”的过程暗渡陈仓了。“行政吸纳政治”这个名词最早由香港学者金耀基提出,意思是指通过行政渠道将社会各种利益要求和利益表达汇聚起来共同参与政治决策的过程。105实际上“行政吸纳政治”的治理框架是对殖民地香港期间治理模式的概括。它最大的优势在于稳定性。但它的最大的长远代价就是容易忽视“非精英”的大众群体,导致“国家与社会的分离和脱节”106从而对长远的稳定不利。“乡村合流”在某种意义上就是一种中国农村治理“行政吸纳政治”的表现。它在一定程度上使得第二圈层能为政府消解暂时的政治压力,但是也减少了体制内的社会参与政治的机会,进而增大形成社会非制度政治参与的可能。更为麻烦的是,“行政吸纳政治”会转化为“政治抵御行政”。这就是所谓的“变色龙”效应。也就是说,“乡村合流”后,新的第二圈层会利用“二重性身份”随机应变地调整它和国家、社会之间的张力。当利益向着某个方向倾斜时,他们总会使自己所拥有的适应利益导向的那一个身份凸现出来。当他们的利益必须靠强化“国家”的力量来获得时,他们就是忠实执行政策的官员;当他们的利益必须靠强化“社会”的筹码来获得时,他们就会以群众代言人、利益诉求渠道的面目出现。总之,他们在“国家”目前充当“社会”,在“社会”面前充当国家,而这一切的转换、变色,取决于利益的天平而非真正“国家”或者“社会”的意志。

  4、规范的建立和强化:“潜规则”的公开化

  “乡村合流”的出现实际上是一种社会规范的建立。对于社会转型期的第二圈层成员们来说,“正是由于社会结构无法保证规范收益者获得其应有利益,创建实力超过规范的法人实体问题,才提上议事日程。”107于是乡镇政权和村委会通过理性行动而制定了新的交换规范,这一规范的基础是微观水平上的乡镇、村委会和农民之间的法人行动或个体行动,规范的出现正是微观向宏观的转化过程。如同科尔曼说的,“社会规范是人们有意创造的,创造并维持规范的人认为,如果规范为社会成员所遵守,他们将获利;如果人们违背规范,他们将受伤害。”108因此,蕴含了利益的规范必然会得到强化并达成一种“隐藏在正式规则之下、却在实际上支配着中国社会运行的规矩”,即吴思所谓的“潜规则”109――类似于贺雪峰提出的县乡之间的“深层共识原则”。因此,在乡镇和村委会之间同样也存在“并不见诸文字,但具有约束力”的“默认共识”。110 组织与组织之间“潜规则”的公开化,不仅仅标志着组织自身目标的偏移,更意味着整个治理体系的目标发生了异化。于是,连国家自己似乎也处在发展和稳定的二元目标矛盾之中了。

  五、“科层-法人”理论的构建――对“乡政村治”的二次分析

  .就农村治理场域中某种现象入手,运用一定的理论框架进行分析,提炼出一定的结论的观点,这属于研究的第一阶段。接下来应该有两条路可以走。第一条是针对结论提出对策,这也是我们最常用的方法,具有较强的现实意义。另外一条则是对此类现象、结论进行归总后,分析是否可能据此辟出更具启发意义的理论范畴,以形成蕴涵有新的理论要素的二次分析起点。本文即将把重点放在第二条路上。当然,“删去那些活生生的人物、语言和事例后,结论和判断都变得那样苍白乏力、支离破碎”111,也会同时成为我们的一个担忧。不过“据说,理论仅仅是理论家花费时间和作出努力的结果,而时间和努力是可以相当廉价地获得的”112,因此我们可以不揣浅薄和粗陋,为“愈是概括或愈是广泛,这种匮乏就愈益严重”113的理论提出一些补充。

  1、“科层-法人”理论的提出:对韦伯、科尔曼和伊斯顿的综合。韦伯的科层制实际上包含了组织结构和管理方式两个层面。114。虽然科层制通常被认为遏制了创造力和人性,但是正如杰科斯所说的,它“不仅现在是,而且将来也会是把千万人联合在一起去完成重大任务的唯一有效的组织形式。”115现代社会中的组织或者组织群体所具有的“科层体系”,与作为管理方式的“科层制”实际上并不是同生的关系。因此,本文所说的“科层体系”主要“强调由上下主从关系所构成的层级节制体系(hierarchy)”116,也就是一种由组织按照层级控制的关系形成的政治系统。在乡政村治中,中央、市县、乡镇和具备“准行政功能”的村委会本身构成了一个相对封闭的科层体系,各层级之间有着严格的界定和规则。作为法人行动者的理性选择,“乡村合流”的出现给我们提出了一个问题:即这种现象的背后是不是存在一定的普遍性、代表性?也就是说,科层体系内组织间的行动为何、如何对总体目标会产生影响?由此,我们效仿布劳使用概念框架构筑演绎性理论的方式,对科层体系内的组织行为作一些抽象的推演。对演绎性社会结构理论的构筑虽然有点自不量力,但是面对布劳“令人望而生畏” 117 的推演体系,学者在临渊羡鱼之后,不妨大胆地退而结网。

  在推演之前,必须提出有关公理。我们将韦伯关于科层制的定义、伊斯顿关于政治系统的理论和科尔曼的理性行动理论进行综合,抽取其中的几条作为公理。科层制理论包括:“在其固定的和官方的权限范围方面具有理论原则”,118“所有岗位的组织遵循等级组织的原则”119,“机关等级制与各种按等级赋予权力的原则,意味着一种牢固而有秩序的上下级制度”120;政治系统理论包括:“为了使一个政治系统具有最大的效用,可以把它看作一些互动,一个政治系统通过这些互动为一个社会权威性地分配价值”121,“政治系统的边界是由与制定具有约束力的决策有关的行为所构成的。”122理性行动理论前文已经涉及,不再赘述。现根据以上三个方面有关理论设立四个公理,以A为标记。

  A1 组织所构成的层级和控制规则定义了科层系统。

  A2 科层系统内的资源均是有限的。

  A3 控制和利益决定行动。

  A4 行动引发实力和价值的重新分布。

  现将由公理直接导出的推论以B为标记,由公理和推论共同导出的以C为标记,纯由推论导出的以D标记。括号中表示其由哪个公理或推论导出。以下共演绎出六个方面的定律,分别以连续定律、控制定律、时序定律、目标定律、层级定律和扩张定律命名。这六个方面的定律一起组成了“科层-法人”理论。

  ①连续定律

  B1 层级的行动足以形成对控制规则的连续修正(A1A3 A4)

  D1 层级之间全通式的科层系统内可形成连续修正的循环。(B1)

  ②控制定律

  B2 层级修改向下控制规则的能力大于修改向上控制规则。(A1)

  B3 越接近的层级之间的控制越强(A1)

  B4 控制的下一级组织越多,层级修改控制的能力越强。(A1A2)

  B5 控制的下一级组织越多,组织修改控制的能力越强。(A1A2)

  B6 作为整体的层级的资源是有限的。(A2)

  B7 控制规则对于利益来说具有正负双重作用。(A1A3)

  B8 层级和组织均具有排他性的利益。(A2 A3 A4)

  D2 层级和组织均寻求扩张利益的控制,逃避压缩利益的控制。 (B7B8)

  D3 同级组织的互动可以修改层级之间的控制规则(B1 B6 B2)

  ③时序定律

  B9 科层系统目标的确定先于控制规则的确定。(A1)

  B10 最高层级定义层级控制规则。(A1)

  ④目标定律

  C1 层级目标和科层系统目标存在偏差。(A1 B8)

  C2 组织目标与层级目标之间存在偏差。(A1 B8)

  C3 科层系统目标不等于层级目标之和(A2 C1)

  C4 科层系统目标应高于层级目标的交集(A2 C1)

  C5 层级目标不等于组织目标之和(A2 C2)

  C6 层级目标应高于组织目标的交集。(A2 C2)

  D4 层级或组织互动不能完全解决目标偏差问题。(B8)

  D5 封闭循环减少总体目标偏差。(D1 B10 B2 B7)

  D6 目标偏差可在层级间的传递放大或缩小。(B1 B6 C1)

  D7 层级越多,总体目标偏差的几率越大。(C1 D6)

  D8 层级增减修改层级之间控制。(D6 D7)

  ⑤边际定律

  C7 层级越低,控制范畴越小,发生C1的偏差几率越大。(A1C1)

  C8 层级越低,控制资源越具体,发生C2偏差几率越小。(A1C2)

  ⑥扩张定律

  D9 科层系统的底端层级具有向下扩张的特性。(B2 B4 B5 B6)

  D10 扩张导致造成层级目标偏差的几率越大(D6 D7)

  D11 扩张导致层级向上反控制增强。(B4)

  以上六个定律,均可以在乡政村治的实践中得到应证,并引发了一些乡政村治特有的政治现象。

  2、乡政村治的六个特征――六个定律在治理实践中的表征

  现在运用科层体系的法人行动理论进行乡政村治中典型现象进行二次分析。

  ①连续定律的“链条效应”。由于组织行动产生了连续的控制变化,因此科层系统内的层级之间存在着一个“目的-行动”的连续影响“链条”。如果把每个层级定义为一个亚系统,则其中每个层级的“行动”都是本层级“穿越了一个系统的边界,朝着某个其他系统传送的影响”123的“输出”,同时也相应成为对下一层级的系统“输入”。值得一提的就是对于现代民主政治而言,层级之间存在一种“全通式”的关系,因此链条往往形成一个首尾相连的封闭循环。理想的乡政村治就是一个例子。如下图所示,粗实线、细实线、虚线三种箭头分别表示了影响程度强、中、弱。



  如果农民对国家不能发生影响,也就是说农民或其代表不能够有效参与最高层次的国家政治生活,显然这个链条就无法形成封闭循环,因此有可能导致整个乡政村治的总体目标发生偏差。“高级机构中群众代表的薄弱和独立传播媒体的缺乏导致信息的诸多空白,因而精英对于政治将会如何发展或是基层怎样看待政治的问题所知甚少。这曾经是、并且仍将是真正的危险所在,因为决策者的信息来源主要依靠官僚等级制,而达到最高层的是对基层情况十分间接和有选择的表述。”124“链条效应”给我们第二个启示就是:在乡政村治或者任何治理过程中,并不存在一种理想的黄金分割点,一种最优的国家-社会以及组织间的力量配比、控制模式,能确保实现效益最优。如同哈耶克所说的:“我们能够为社会秩序的型构创造一些条件,但是我们却无力为各种社会要素安排一确定的方式。”125而一个理想治理模式的核心在于:有一个制度能够对组织目标偏差的程度作出限制,并实现层级间的“全通”关系。包括:农民的组织化和参政渠道的进一步畅通,这已经涉及社会主义宪政和农村基层民主的政治体制改革层面。

  ②控制定律的“木桶效应”。“木桶效应”是一个管理学上的名词,大意是指一只沿口不齐的木桶盛水的多少,不在于木桶上那块最长的木板,而在于木桶上最短的那块木板。126 根据对科层体系的定义,控制规则决定了层级、组织之间的关系,可见所谓“控制规则”在就是治理中的制度建设体系。当这个体系中出现不平衡、不匹配,相邻层级或者组织就可能利用这种缝隙,利用控制分布中最有利于自身的一方的谋求自身利益的膨胀。因此,控制分布中存在着木桶中最短的一片木板。作为法人行动者,精明的受益层级或组织甚至会表现出对控制分布中其它能压缩自身利益的规则进行追求。这是一个增加“木桶”其它板块高度的掩饰之举,以此不在表面上直接破坏层级间的整体规则。而对于提供自身利益的那块“短片”,则不会主动加以弥补。因此,控制中最不合理的那一部分决定了科层系统目标的偏移程度。其实质即组织、层级对控制规则进行选择性利用。

  ③时序定律的“悖论效应”。根据于建嵘的研究,晚清以降中国农村社会制度变迁模式主要是一种“自上而下”的制度供给,是“单向度”的方式。127特别是村委会合法性的来源并非是村民对权力的“让渡”而是国家权力的“延伸”,因而体现出一种“制度性缺陷”。128也就是说,乡政村治特别是村民自治等形式都是一种治理手段,而非目的。这种“授权”民主本身就存在一个时间顺序上的悖论。即:根据一般的“国家-社会”范式,社会的组织化带有哈耶克所谓“源出于其要素对某些行为规则的遵循”的“自生秩序” 的因子129,能够各种利益的代言组织通过与国家“讨价还价”进而达成妥协性的制度,也就是说组织先于制度。而在“授权”民主中,社会的组织化是国家发动的通过“仪式化”得到确立的。组织威信和力量的形成滞后于制度。因此,在发展的初期,社会组织化可能得不到制度上的、程序上的应有支持。不过从时序定律可以看出,科层系统目标是确定在先的,控制分布是为了目标而服务的。因此,这个悖论实际上也是一种必然,它本身不能说明中国乡政村治的不足。无论在哪里实现基层民主,来自上层的原初推动总是必要的。问题的核心在于,如何靠把这种一元化的推动力逐步转化为有制度保障的“官民二元动力机制”。130

  ④目标定律的“棱镜效应”。组织社会学中专门讨论了单个组织的目标置换,即“操作目标与组织目标出现的偏差现象”。131实际上科层系统目标偏差的原因同样可以用此作为解释。科层系统中的层级和层级中组织就类似于组织中的个人,存在自身利益,会因操作层面的目标影响了总体目标。其操作手段就是对现有的控制规则的缺陷进行利用和放大。组织、层级均位于科层体系之内,其行动不能违背控制规则。但如果及时发现和放大控制规则的天生缺陷,则可以不担风险地获得最大受益。对于控制规则不断变迁中的科层体系,这个现象特别模型。例如社会转型期的乡政村治,政治制度化尚在进行之中,组织与制度设计上的一些看起来微不足道的“不匹配”,很可能被基于自身利益的基层政权和社会组织所放大。这就好比一束光线被棱镜进行了散射。而封闭循环的好处就是,当行动引发的控制修改传回顶层时,顶层及其组织会及时根据科层总体目标进行一次修正和纠偏。



  ⑤边际定律的“胥吏效应”。在科层系统内,越高层组织的行动对层级内、组织内个人利益的直接影响越为间接。例如,农业政策对于农业部里的绝大多数官员的个人利益影响显然比其对于乡镇官员的影响要小得多。同样,如同台湾学者汤京平指出得,“越接近政治体系的基层,治理的事项就越具体,越与日常生活的细节息息相关,因此也越有物质主义的倾向。”这样,在科层系统底层的大量行为过程中,基层组织的目的性诱因为社群性诱因所取代,从而达成普遍存在的互惠原则。132于是,个人、底层组织和底层层级的目标反而贴近,和科层系统的总体目标偏差越发巨大。典型的就是所谓 “中国社会管理组织模式的二元性特征” 133,即组织中存在明显的“表层结构”和“潜层结构”,公开宣布的规则只是起着形式上的作用,实际的控制则是各种非正式因素互动的结果,组织本身也就成为利格斯所定义的具有二元性的“棱镜型组织”134。这和利普斯基提出的“街头官僚”理论吻合得很好。135利普斯基认为“街头官僚”拥有的自主权、与公众的广泛接触、对公共机构资源的控制使得他们成为决策制定的核心力量。136从这个角度讲,徐勇先生“县政、乡派、村治”137和“强村、精乡、简县”138的建议,看似不过是一个组织结构的重新整合,但其实质上就是重建县乡村利益关系。

  ⑥扩张定律的“应激效应”。“应激”在这里是一个借用。生物学中的“应激”指对生物对外界刺激的反映。在科层系统内的组织具有一种类似“应激性”的本能。当组织面临外部环境的剧烈变化时,其微观层面具有最大效益的应对策略就是对自身的组织进行复制以强化控制。高层级的复制行动甚至会成低层级的行动示范,因为组织、制度的复制是最可以触摸和感受的政治过程。这也就是前文提及的“内卷化”。高层组织的复制行为会带来层级的增加,增加整个科层体系目标的偏移程度,底层组织的复制则会打破科层的外部环境平衡,造成不确定因素。例如乡镇对村委会的控制,把“行政吸纳政治”和“政治抵御行政”相结合,改变了“国家-社会”的力量对比,形成了造成了治理上的阻隔和困境。于建嵘的一个判断甚至是“国家作为强制性的权力深入了乡村社会,可能会使乡村关系复杂化和矛盾公开化,使派性表面化,会加深农民与政府间的矛盾。”139杜赞奇的观点则更加具有启发性,他认为“政权内卷化”解释了“经纪体制”的成因和运作,而后者是“前官僚化或者世袭官僚政权向合理化官僚政权转化的一个必经阶段,但通过这一阶段而完成转变却并非易事。”140从扩张定律的角度理解杜赞奇,就是转型期的政权更加倾向于扩张和复制。

  结语:

  亨廷顿认为,“在一个复杂的社会里,政治共同体的稳定依赖于社会政治制度化的程度,且政治制度化就是组织和程序获取价值观和稳定性的一种过程。”141中国正处在社会转型之中,政治和经济体制改革作为政治制度化的过程,必将导致新的治理规则、社会结构、社会组织和关系原则。应该承认,乡政村治是历史的必然选择,为亿万中国农民的生活作出过历史的贡献。但是,一种治理形式的效率和时效都要接受时代的挑战和检验。纵观全球各国的农村治理,并没有哪一种机制是解决问题的万灵药和永动机。因此,提供较为系统化的符合中国实际的分析框架,籍此判断和解读改革的方向,或许是比献计献策更具历史意义的使命。

  对于关心“三农”问题的学者而言,把批评指向国家政权自我复制本能和把希望一味寄托在某一组织、某一机制的建立上一样地无济于事。更为重要的是,撤乡并乡也好,成立农会也好,离开社会主义宪政和民主的支撑,就不能保证新的组织、新的制度不继续因循“黄宗羲定律”的老路。何止乡政村治?“三农”问题就本质上讲都是政治问题。其原因不在于它可能导致政治危机,而是因为全部的“三农”问题都被农民在价值分配上的弱势地位所定义。正如同李昌平所说,跳出“三农”看“三农”问题,或许才是解决问题的长远之道。142因此,亨廷顿的话非常值得学者深思:“实现政治稳定的关键,是能否动员农村民众在承认现存政治体系而并非反对它的条件下参与政治。”143

  最后值得提醒的是一个非常令人深思的滞后现象。在上个世纪的最后十年,“现在看得越来越清楚,1990年代后期既是村民自治搞得最红火的时候,也是中国农村困境开始显露的时候。”144在这个世纪的今天,决策者必须对危机更加警觉,因为最根本的问题可能不是农民的“贫困”而是“相对剥夺”,最令人担忧的除了农民的“受挫感”还有“代言人”可能获得的“实力”145,因为“革命的到来通常是在事物变得更好的时候,而不是在他们变得更糟的时候。”146

  【注释】:

  1 于建嵘:《乡镇自治:根据和路径——以20世纪乡镇体制变迁为视野》,《战略与管理》,2002年第6期。

  2 张厚安等:《中国农村基层政治建设》,四川人民出版社,1982年。

  3 范瑜:《村委会选举制度的演进及特点》,《中国农村观察》。2001年第1期。

  4 徐勇、吴毅、贺雪峰、仝志辉、董磊明:《村治研究的共识与策略》,中国社会学网,

  http://www.sociology.cass.net.cn/shxw/xcyj/t20031014_1441.htm。

  5 杨善华主编:《当代西方社会学理论》,北京大学出版社,1999年版,第139页。

  6 同上,第157页。

  7 于建嵘:《农村黑恶势力和基层政权退化--湘南调查》,《战略与管理》,2003年第5期。

  8 同上。

  9 同5,第154页。

  10 同5,第155页。

  11 吴重庆:《孙村的路--"国家-社会"关系格局中的民间权威》,《开放时代》,2000年11月号。

  12 [英]安东尼·吉登斯:《民族--国家与暴力》,三联书店,1998年版,第63页。

  13 同9。

  14 邓正来编:《国家与市民社会》,中央编译出版社,1999年版,第433 页。

  15 同11。

  16 [美]科尔曼:《社会理论的基础》(上),社会科学文献出版社,1999年版,第27页。

  17 [法]埃米尔·迪尔凯姆:《社会学方法的规则》,华夏出版社,1999年版,第114页。

  18 [美]塞缪尔·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》,三联书店,1989年版,第12页。

  19 同上。

  20 Milton J.Esman and Norman T.Uphoff, Local Organizations:Intermediaries in Rural Development (Ithaca: Cornell University Press,1984), p.40.

  21 何增科主编:《公民社会与第三部门》,社会科学文献出版社,2000年版,导论第3页。

  22 [美]罗伯特·帕特南:《让民主运转起来》,江西人民出版社,2001年版,第112页。

  23 俞可平:《权利政治与公益政治》,社会科学文献出版社,2003年版,第208页。

  24 [美]林德布洛姆:《决策过程》,上海译文出版社,1988年版,第181页。

  25 胡希宁、步艳红:《“信息不对称”与经济学的理论创新——2001年度诺贝尔经济学奖理论述评》,《光明日报》,2001年11月20日。

  26 于建嵘:《岳村政治-转型期中国乡村政治结构的变迁》,商务印书馆,2001年版,第56页。

  27 王先明:《近代绅士》,天津人民出版社,1997年版,第21页。

  28 [美]杜赞奇:《文化、权力与国家--1900-1942年的华北农村》,江苏人民出版社,1996年版,第30页。

  29 张静:《历史:地方权威的授权来源》,《开放时代》,1999年,第5、6期。

  30 [美]吉尔伯特·罗兹曼:《中国的现代化》,江苏人民出版社,2003年版,第141页。

  31 [德]马克斯·韦伯:《儒教与道教》,江苏人民出版社,1993年版,第110页。

  32 同28,第24页。

  33 同上。

  34 同26,第105页。

  35 同28,第15页。

  36 [美] 詹姆斯·汤森、布兰特利·沃马克:《中国政治》,江苏人民出版社,2003年版,第73页。

  37 同26,第223页。

  38 同26,第259页。

  39 同26,第285页。

  40 同30,第333页。

  41 刘湘云:《社会转型:一种特定的社会发展过程》,《华中师范大学学报》,1997年第6期。

  42 张静:《基层政权――乡村制度诸问题》,浙江人民出版社,2000年版,第28页。

  43 张静:《国家政权建设与乡村自治单位--问题与回顾》,《开放时代》,2001年第9期。

  44 蔡禾主编:《城市社会学:理论与视野》,中山大学出版社,2003年版,第158页。

  45 同上,第159页。

  46 同26,附录《衡山调查记事》,第576页。

  47 党国英《我国乡村权势阶层的崛起及其社会经济影响》,农友网站,

  http://www.nongyou.org/library/danggy/danggy20.html。

  48 同7。

  49 韩俊、谢扬:《中国县乡公共财政现状:问题与影响--湖北省襄阳县、河南省鄢陵县、江西省泰和县案例研究》,香港中文大学网站,

  http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=2157。

  50 陈晓、王晨波:《地方巨额债务链为何难解》,《新闻周刊》,2004年3月9日,中新网,http://www.chinanews.com.cn/n/2004-03-09/26/411267.html。

  51 方江山:《非制度政治参与-以转型期中国农民为对象分析》,人民出版社,2000年版,第38页。

  52 同26,附录《衡山调查记事》,第566页。

  53 金太军:《村庄治理中三重权力互动的政治社会学分析》,香港中文大学网站,

  http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=2973

  54 同28,第43页。

  55 同28,第31页。

  56 荣敬本、崔之元、王拴正、高新军、何增科、杨雪冬等:《从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革》,中央编译出版社,1998 年版,第28页。

  57 同29。

  58 [美]弗里曼、毕克伟、赛尔登:《中国乡村,社会主义国家》,社会科学文献出版社,2002年版,导言,第3页。

  59 同5,第134页。

  60 同5,第143页。

  61 同42,第253页。

  62 杨继涛:《微观权力分析与当代中国的国家与农民关系研究》,“学说连线”网站,

  http://www.xslx.com/htm/mzfz/gjzz/2003-10-31-15212.htm。

  63 孙立平:《"过程-事件分析"与当代中国国家-农民关系的实践形态》,《清华社会学评论》,2000年第1期。

  64 同62。

  65 同61。

  66 [美]科尔曼《社会理论的基础(上)》,社会科学文献出版社,1999年版,第8页。

  67 同65,第20页。

  68 同65,第23页。

  69 同65,第24页。

  70 同5,第98页。

  71 同65,第157页。

  72 同65,第154页。

  73 同65,第155-156页。

  74 同65,第156页。

  75 宋林飞:《西方社会学理论》,南京大学出版社,1997年版,第180页。

  76 谢立中主编:,《西方社会学名著提要》,江西人民出版社,2001年版,第600页。

  77 同65,第487页。

  78 同65,第489页。

  79 同74,第173页。

  80 同56,第28页。

  81 同56,第35页。

  82 张黎明:《中国农村社会各群体分析》,“天村”网站:http://www.univillage.org/view/a229.htm。

  83 贺雪峰:《乡镇体制的常规与内部结构--以杨集镇"两推一选"实验为例》,《开放时代》2003年第2期。

  84 中央机构编制委员会办公室:《攻坚之战——关注全国乡镇机构改革》,《人民日报》2002年04月18日第十版。

  85 黄锫坚:《乡镇撤并之后……》,《经济观察报》,2004年3月8 日。

  86 赵树凯:《乡镇政府的财政困扰》,《领导文萃》,2004年第1期。

  87 同83。

  88 同26,附录《衡山调查记事》,第461页。

  89 同26,附录《衡山调查记事》,第466页。

  90 白钢:《中国村民自治法制建设平议》,《中国社会科学》,1998年第3期。

  91 金太军、董磊明:《村民自治进程中乡村关系的偏离》,中国农村研究网,

  http://www.ccrs.org.cn/big/cmzzjczxcgxdpl.htm。

  92 同上。

  93 沈延生:《中国乡治的回顾与展望》,《战略与管理》,2003年第1期。

  94 同28,第51页。

  95 同26,附录《衡山调查记事》第553页。

  96 肖唐镖:《国家、乡村社会与村民自治——村民自治中乡村社会的心态和行为研究及其它》,香港中文大学网站,http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=1725。

  97 顾航宇:《目前影响村民自治的几个因素探析》,《社会科学》,2000年第1期。

  98 党国英:《找寻中国民主政治发展的突破口》,“博士咖啡”网站,

  http://doctor-cafe.com/detail1.asp?id=1688。

  99 白沙洲:《重新审视中国农村的基层选举和村民自治》,普林斯顿大学《当代中国研究》,2000年第4期(总第71期)。

  100 邱泽奇:《乡村选举与村镇组织建设──兼论中央与地方关系的制度性变迁》,载《两岸基层选举与政治社会变迁──哈佛大学东西方学者的对话》,台湾台北月旦出版社,1998年版,第373页。

  101 刘振伟、王振耀主编:《乡村组织体制》,中国林业出版社,1987年版,第45页。

  102 陈林:《新村治构想:村民自治与合作社改革可以并轨》,“天村”网站,http://www.univillage.org/view/a24.htm。

  103 同92。

  104 徐勇:《村民自治、政府任务及税费改革--对村民自治外部行政环境的总体性思考》,

  中国农村研究网,http://www.ccrs.org.cn/big/cmzzzfrwjs.htm。

  105 李姿姿:《行政吸纳政治——转变中的政府治理模式》,制度分析与公共政策学术网站,http://www.wiapp.org/spapers/iappnew04.html。

  106 吴增定:《行政的归行政,政治的归政治》,法律思想网,http://www.law-thinker.com/detail.asp?id=1582。

  107 同65,第357页。

  108 同65,第226页。

  109 吴思:《潜规则:中国历史中的真实游戏》,云南人民出版社,2001年版。

  110 同82。

  111 樊平:《农民集体行动的社会情境:学者的观察报告》,中国社会学网,http://www.chinasociology.com/rzgd/rzgd041.htm。

  112 戴维伊·斯顿:《政治生活的系统分析》,华夏出版社,1999年版,第3页。

  113 同111。

  114 孙远东:《组织管理方式的历史生成与现代重构》,《管理现代化》,1998年第4期。

  115 竹立家、李登祥编译:《国外组织理论精选》,中共中央党校出版社,1997年版,第344页。

  116 卢伟斯:《现阶段科层型政府的困境──语意、组织论与行政价值的认知》,台湾世新大学网站,http://cc.shu.edu.tw/~ppm/file/dissertation011.pdf。

  117 同74,第219页。

  118 彭和平、竹立家等编译:《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社,1997年版,第33页。

  119 [美]彼得·布劳、马歇尔·梅耶:《现代社会中的科层制》,学林出版社,2001年版,第17页。

  120 同117,第34页。

  121 同111,第25-26页。

  122 俞可平:《权利政治与公益政治》,社会科学文献出版社,2003年版,第19页。

  123 同111,第30页。

  124 同36,第294页。

  125 [奥]冯·哈耶克:《自由秩序原理》,三联书店,1997年版,第201页。

  126 峰林:《可供借鉴的管理法则》,《市场报》,2001年9月7日。

  127 同1。

  128 同26,《衡山调查记事》,第592页。

  129 [奥]冯·哈耶克:《法律、立法与自由(上)》,中国大百科全书出版社,2000年版,第55页。

  130 陈云松:《从行政社区到公民社区-由中西比较分析看中国城市社区建设的走向》,香港中文大学网站,http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=2333。

  131 于显洋:《组织社会学》,中国人民大学出版社,2001年版,第111页。

  132 汤京平:《环境保护与地方政治:北高两市环保官员对于影响执法因素的认知调查》,《台湾政治学刊》,2002年第6期。

  133 朱国云:《公共组织理论》,南京大学出版社,2003年版,第152页。

  134 [美]胡格维尔特:《发展社会学》,四川人民出版社,1987年版,第137页。

  135 Lipsky, Michael(1980), Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, NY: Russell Sage Foundation.

  136 张梦中:《美国公共行政学百年回顾(下)》,《中国行政管理》,2000年第6期。

  137 徐勇:《县政、乡派、村治:乡村治理的结构性改革》,《江苏社会科学》,2002年第2期。

  138 徐勇:《乡村治理结构改革的走向―强村、精乡、简县》,《战略与管理》,2003年第4期。

  139 同26,附录《衡山调查记事》,第580页。

  140 同28,第185页。

  141 [美]塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,华夏出版社,1989年版,第12-13页。

  142 李昌平:《三农问题本质是农村政改滞后》,《21世纪环球报道》,2003年3月11日。

  143 同139,第74页。

  144 沈延生:《关于村民自治及村民自治研究的述评》,《当代中国研究》2003年第2期。

  145 [美]科尔曼《社会理论的基础(下)》,社会科学文献出版社,1999年版,第556页。

  146 [美]迈克尔·罗斯金、罗伯特·科德、詹姆斯·梅代罗斯、沃尔特·琼斯:《政治科学》,华夏出版社,2001年版,第394页。

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