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《探索与争鸣》夏业良等:教育寻租是教育腐败的“源头”
《探索与争鸣》夏业良等:教育寻租是教育腐败的“源头”



  原载《探索与争鸣》2004年第2期

  教育本该是公平公正的。依照《中华人民共和国教育法》以及相关的法律法规,理应保证每一个公民都有接受国民教育的合法权利。然而,当腐败渗进教育领域后,教育的公平公正被打破了。教育寻租,即为某些分管教育和学校的管理者利用手中的权力,假以各种手段谋取个人的种种好处。如,子女入学,学历与职称的评定等等。这些已构成了近年来广大群众对教育腐败不满的重要社会原因之一。教育寻租的表现形式及其来龙去脉究竟如何?本刊特邀4位专家对此进行理论分析,以引起广大读者的关注和讨论。

  ———主诗人:任建英

  “腐败”分析与“教育恶化”的抑制

  □夏业良博士/北京大学外国经济学说研究中心副主任、中国经济体制改革研究会公共政策研究所副所长

  近年来,各种媒体对当前中国社会中存在的腐败现象做了更进一步的划分,其中一种说法就是认为存在“教育腐败”(educationalcor?鄄ruption ),这主要是指教育部门中存在的以权谋私,以及通过各种不正当的手段获取暴利以追求小团体利益和私人利益最大化的行为。我个人实际上是不赞同这种划分的。原因在于这样的划分容易混淆腐败的制度性成因和派生性腐化现象。

  腐败对公共资源的浪费和扭曲

  有不少政治学家和法学家从政治学、法理学和社会正义的角度出发,研究腐败对社会的危害,比如詹姆斯·斯各特(JamesC.Scott)的《比较政治腐败》(1972)就是一部从政治学角度研究腐败的代表性著作。政治学和法学的研究方法强调政治结构和法规的重要性,注重合法性与非法性的区别。

  然而在经济学家眼中,腐败现象与其他政治行为和法律行为一样,与经济行为具有相同的内在逻辑,所以用经济学分析腐败不但具有实际意义,而且可能更具有针对性和可辨别性。

  有些经济学家认为,贿赂(虽然它是寻租活动的一种重要形式)实际上是一种纯粹的财富转移,它们并非严格地属于非生产性浪费的寻租活动范畴(丹尼斯·缪勒,1989)。伴随贿赂的社会浪费在于行贿的交易成本、院外说客的酬金、以及官员们为获得可接受贿赂之重要职位相互竞争而耗费的时间和金钱。

  美国芝加哥学派经济学家加里·贝克尔和乔治。斯蒂格勒的论文:“法律的执行、渎职与执法者的报酬”(1974),可能是最早对腐败问题进行经济学分析的文献,而把腐败现象直接纳入经济学的分析框架并作系统分析的学者是苏珊·罗斯—阿克曼(SusanRose -Ackerman),她在1975年发表了“腐败经济学”一文,又在1978年出版了《腐败:政治经济学》一书。她首先在“委托———代理”的框架内定义腐败,把腐败等价于受贿(bribery ),她的著作是对寻租理论文献的一个不可或缺的补充。

  苏珊·罗斯—阿克曼主要从公共选择的角度分析腐败与资源浪费的关系,而席莱弗和维希尼(A.Shleiferandr.Vishny )的定义则侧重公共物品的非正常让渡,“我们把政府腐败定义成政府官员为了个人利益出售政府财产”。

  在此定义中,“政府财产”是指政府所“生产”的公共物品,包括各种执照、许可证、通行证、签证、计划指标或配额,以及其它一些禁止或限制“私人”提供的公共物品,而政府官员或公务人员,被假定在提供这些公共物品(亦即政府产品)方面具有相对抉择的权力,并且有滥用职权谋取私利的动机。

  詹姆斯·布坎南把属于非生产性资源浪费的寻租支出划分为3种类型:即寻租者为获得垄断权而付出的努力和支出;政府官员为获得潜在垄断者的贿赂支出或对这种支出作出积极反应的努力;作为寻租活动的一种结果,垄断本身或政府所引发的第三方资源配置的扭曲。

  另外从经济学的角度看,非法活动与合法活动的区别实际上意味着成本的差别。对于具体当事人来说,由于非法活动需要冒被法律惩治的风险,显然它的成本要大大高于合法活动的成本。因此,如果把腐败的实质涵义转换为经济学语汇,那么贿赂与一般支付行为的差异就表现在贿赂行为要支付高于一般市场支付水平的额外成本,这种额外成本就是一种追加的风险成本或资源成本。

  倘若我们把行贿和受贿都看作是法律和法规明确界定,并且能够准确测度的非法行为,且该行为的非法性质又为社会观众所普遍认知,那么进行此类活动就可看作是需要支付相当风险成本的赌博或博弈行为。因此在实施此类非法利益交换时,职业性罪犯(比如某些长期利用特殊职权和垄断权力收受贿赂的政府官员)一般会进行风险估测,进而进行预期收益与成本的分析。只有在预期收益大大超过预期成本,同时其被告发并可以确切通过事实查证的风险系数接近于零时,才愿意进行这一博弈。当然,如果贿赂的数额足够大,令其相信通过一次博弈替代多次博弈,可以大大降低被发现和告发的概率和总体风险系数时,被贿赂者可能选择单次风险较大的方案。

  抑制腐败主要应当依靠由制度性改进所达成的外部抑制机制,增强法制的威慑力,而不能指望潜在腐败官员自觉或下意识地改变自己最大限度贪求个人超额利益(Maximumsuper-benefits)的目标函数。

  垄断权力所带来的超额利益促使人们竞相追求租金,从而滋生腐败。越是腐败的政府越是倾向于不断设立租金,以管理权限换取私利。租金无处不在,只要信息和流动性的不对称阻碍着资源的流量,就存在租金。租金存在于私人物品市场、要素市场、资本市场和政治市场之中。只要有租金,就必然有寻租行为。

  在当前的中国社会中,教育产品的供给仍然是一种稀缺的公共资源。为了使人力资本的投入获得正常的收益回报,从而使社会获得具有更高生产力潜能的生产要素———经过教育和培训的高素质劳动力,这就需要切实保障教育过程的竞争性、平等性和公益性。

  抑制“教育恶化”亟需制度完善

  制度性改革的任务是:要设计出一系列制度措施,尽可能消除因垄断权力和被少数个人所扭曲的公共选择所产生的设租现象。同时在一定范围和限度内,允许和鼓励通过创造更多的消费者剩余(consumersurplus )而创造租金的那些竞争形式,打击那些力图获取和保留现存租金的竞争。

  日常生活中有许多政府官员和公务人员的货币工资收入并不高,但在某些岗位的隐性收入可能会大大超过其工资收入。因此,在一个大多数人把做官看作最佳社会职业的社会里,腐败行为发生的频率一定很高,从而惩治腐败的成本也将十分昂贵。

  让我们来考虑两个分析要点:首先,腐败可以用一个公式来表示,即C =M +D -A.在此公式中,C 表示腐败(Corruption)及其程度,M 表示垄断(monopoly)及其程度,D 表示专断(discretion)及其程度,A 表示可说明度(accountability)或透明度及其程度,该公式表明腐败程度等于垄断程度加专断程度再减少可说明度或透明度。

  无论是公共活动、私人活动还是非赢利性活动,只要一个组织或者个人对一种商品或服务拥有垄断权力,或者具有独裁专断的可能性用来决定谁将获得这一商品或服务,并且决定哪个人将获得多少,同时是无法或不予说明原因的,那么人们就可能发现腐败的存在。

  从犯罪意图方面来看,腐败是一种具有确定犯罪意图的非法行为。这表现在此类非法行为的直接受益人是犯罪人及其亲属,在有些情况下,直接受益人虽然可能是犯罪人的朋友、同事、邻居或同学等,但通过利益互换或互补,最终使犯罪人的总体利益得到实际增加。在实践中,有不少犯受贿罪的政府官员或公务人员强调自己为了帮助别人解决困难或难题而一时滥用了公共权力,而被帮助的个人或单位出于感激,进行了某种形式的答谢,似乎这种行为是合乎情理的。这说明罪犯做此事时所考虑到的预期成本远远低于他所真正关心的预期收益。换句话说,他至少认为此事被发现查获的可能性很低,不足以对他构成真正的威肋。

  教育领域中的寻租现象可能更多地表现为以权力换取高学历和学位,目前我国高等教育制度中明显缺乏对于高校毕业生(特别是研究生教育)质量的外部监控机制,在绝大多数高等院校中,学历和学位的获得几乎完全是由学生所在院、系、所或研究中心自行监控的,如果出现主管者的腐败现象,就会制造出明显不合格的教育产品。这就是近年来我国社会中频繁出现的“教育恶化”(educationaldeterioration)现象。

  近年来许多抱着投机取巧“混文凭”之心理的官员、企业家和款爷、款姐就是盘算好了要用权势(有可能包含相当大的无形资产)、可交换非货币利益或金钱来获得或者换取他们所觊觎的学历和文凭,并且他们个人投入的成本(学费、交通费和住宿费、书籍资料费甚至餐饮费往往都是用公款支付的)与其预期收益相比几乎是微不足道的。

  既然这些人并没有长着三头六臂,又没有什么分身术,那么他们如何在官场、商场和情场中左右逢源的同时,能够轻而易举地得到通常需要付出大量时间研读、思考和写作才能获得的专业文凭和学位?这对于那些数年如一日坚持在教室、图书馆和狭小的学生宿舍里勤奋苦读的普通学生来说,是否意味着一种明显的教育歧视(e ?鄄ducationaldiscrimination)

  或不公平的竞争呢?

  恕我直言,一个国家的学历、学位泛滥成灾到如此地步,价值观念和评价机制发生严重扭曲,如果再不予以根治将是民族悲剧的开始。从某种意义上说,我国目前的教育体系在很大程度上强调的是教育行政组织的权力,学校管理者之间相互攀比并自我等同于政府行政官员,并由此对学术和教育意志实现了全面掌控,从而扼杀了真正意义上的学术自由与竞争。

  总之,制度的缺损需要及时修补,“亡羊补牢,未为晚矣”。目前中国社会正面临着全面重建个人和组织信用体系的严峻挑战,中国的教育体系需要进行思想理念和指导方针方面的全面革新。高等教育机构的组织信用和教育者以及教育管理者的个人信用,需要得到公民社会的重新确认。

  教育寻租的含义及表现形式

  在讨论“教育何以寻租”这个问题前,先还是要廓清教育是一种什么性质的产品(服务)。

  人们往往将教育归为公共物品,这不仅笼统,而且有失偏颇。所谓公共物品,是指具有非排他性和非竞争性的物品。事实上,教育并不具有公共经济学意义上的非排他性和非竞争性。

  公共经济学意义上的非排他性,是指在技术上难以阻止一个人使用一种物品时该物品的特征,非竞争性是指技术上可以保证一个人使用一种物品不会减少其他人使用时该物品的特征。这里提出“技术上”,是将隐含的假定显化了,也就是说,公共经济学的非排他性和非竞争性是建立在技术的基础上的,一条不收费且不拥挤的道路是典型的公共物品,它在技术上是不可能排他的,且多一辆车驶入,也不会影响其他车辆的行驶。

  从技术上看,教育是排他的:不准未缴费者进入课堂是极容易的事情;教育是竞争的:大班课的教育质量要低于小班课。教育、主要指义务教育,之所以可视为公共物品,是通过制度安排而得以实现的,即制度——《义务教育法》规定,不让适龄儿童和少年接受教育是违法的,这是非排他性;从理论上来讲,政府通过预算安排,使每一位受义务教育者都公平地获得教育机会,这是非竞争性(不过,在现实中做得不尽如人意)。因此,可以说教育是制度性公共物品,或制度安排的公共物品。

  公共经济学认为,教育是生产人力资本的公益品。何谓人力资本?通俗地说,是指通过教育、培训和“干中学”,在人身上积淀的,具有稀缺性的、能够产生价值增值的知识、技能和经验。“当政府采取父爱的立场,责成人们必须消费某物品或者使消费某物品成为非法时,前一种物品被称为公益品,后一种物品则被称为公害品。”(斯蒂格利茨,1993)教育是公益品,义务教育是公益品加制度性公共物品。因此,教育有着很大的正外部性,即“溢出效应”,会大大增加全社会的总福利。教育的重要性集中体现在生产人力资本和公益品上。

  寻租(rentseek),并不是一个严格的经济学概念。在斯蒂格利茨的《经济学》(1993)

  中,寻租被解释为:“指为了寻求对己有利的政府政策而采取的活动,比如得到政府的保护以免受来自国外的竞争”。可见,寻租是指这样一种活动:通过行政权力的运用,以获得某种利益。在现实生活中,不仅行政权力在寻租,还有一些自然垄断和行业管制部门的权力同样在寻租,我们姑且将后者称为职业权力寻租。教育寻租是这两种情况兼而有之。必须指出,教育本身无所谓寻租,而是参与教育的主体寻租,他们或设置可能寻租的制度,或利用某些制度的弹性,通过手中的权力,获取非法的,或合法但不合理的利益。教育寻租是教育主体寻租的缩略表达。

  为了比较完整地讨论这一问题,我们将现实生活中的教育(包括培训)分为三类:公益性教育,如义务教育;非营利性教育,如国民教育系列中的大学教育;营利性教育,如一部分职业培训。不难看到,教育寻租在这三类教育中的表现方式和解决途径都是不同的。首先,在营利性教育中,寻租的机会最少,其可能的方式是,在颁发许可证时。一旦许可证制度改变为登记备案(告知)制度时,寻租的可能性进一步降低。其次,在非营利性教育中,寻租通常是通过设置审批项目而得以实现的。这里,寻租的可能性和数额大小,取决于审批项目的多少、管理制度的严密程度和执行状况,以及政府主管官员的法治和道德水准。再次,在公益性教育中,寻租主要是通过不合理收费而得以实现的。

  由此,我们可以将教育寻租的主要方式(途径)归为两类,其一是审批,其二是不合理收费。从某种意义上讲,相当部分的不合理收费是通过审批而得以合法化的,因此,和其他政府部门寻租的方式一样,审批是教育寻租的主要方式。必须承认,行政审批是政府管理社会经济生活的方式之一,因此,是不可能全部取消的,尤其在教育部门是如此。但是,过多、过滥的审批;与其效果相比,得不偿失的审批;可以由市场替代的,或由社会中介组织担纲的审批,确实要进一步清理、取消或转移。

  近年来,在政府职能转变、政府机构改革的进程中,行政审批已有较大幅度的减少。然而,我们也发现了这样两个现象:第一,常设的行政审批在减少,一次性审批在增多。例如,由教育行政部门在学校进行的各种以推动学科建设为名的一次性立项审批,如“基地”建设、重点学科建设等,近年来已越来越多。当然,其理由都是冠冕堂皇的,但由此引发的寻租不可谓不严重。如,坊间流传的得到某一项获准,花了多少货币,不可全信,但也不会是空穴来风。当然,审批本身是一个两难选择:当资源十分有限时,不相对集中投入,要在短期获得较大进步似不可能,因此,即使知道这种通过审批决定投入的方式有弊端,有时也“不得已而为之”。这就随之产生两个问题:这种投入的使用性质和如何看“进步”。政府在教育上的投入是公共投入,主要的功能是公平,不是锦上添花。新一届政府关于财政在教育、科技、文化和卫生上的增量投入主要用于农村和落后地区的表态,就表明了这一点。至于这些投入取得的进步,则要看与投入的比较。经验反复证明,以这种方式投入的经费,获得批准的难度要超过完成项目的难度,其产出效果就可想而知了。

  第二,“含金量”低的行政审批被取消的多,“含金量”高的行政审批被取消的少。我在一些媒体上看到这种说法,并没有发现对这一现象做出的验证。但是,即便如此,也好理解,因为“含金量”高的审批项目取消难度要大一些。要防止的倾向是,政府有关部门为了自身的利益,有意识地保留“含金量”高的审批项目。解决这一问题的办法几乎是唯一的,那就是继续深化政府改革,从体制、机构和职能的源头上解决问题。

  目前,老百姓意见较大的是教育的乱收费。仔细分析,不难发现,这些意见集中在义务教育和非营利性教育中。原因也很简单,老百姓都知道,义务教育是用纳税人的钱办的,非营利性教育中也有相当部分是纳税人的钱,你再收费,就得说出个子丑寅卯。那些市场化收费的营利性培训项目,由于在竞争中已逐步做到以质论价,消费者自主选择,投诉倒有减少的趋势。据说,到新东方外语学校参加培训的学生是极少投诉其收费的。市场机制的作用在此进一步得到证明。解决义务教育和非营利性教育中的不合理收费问题,要多管齐下。首先,清理现有法律法规,以做出更加严明的约束;其次,加强制度化的监管,不姑息迁就任何发现的问题;最后,加大投入,最大限度地减少义务教育阶段的收费项目。对非营利性教育的收费,则要严格控制标准,并加强管理。

  (作者系上海大学工商学院常务副院长)

  教育腐败是双重权力的腐败

  腐败是权力的附庸。笔者认为对腐败的界定要具备四个条件:一是掌握公共管理权力;二是公共权力非公共地使用,变为谋取私利的工具;三是权力的使用违背了社会基本价值与规范;四是侵占、损害公共利益和他人利益。并不是任何人都可以腐败的,只有拥有某些管理权力、拥有垄断资源者才有可能腐败。我所界定的教育腐败不是教育领域中形形色色的失范现象,而是特指教育领域中各种失范现象中的最高级形式,即在教育领域中通过权力以违反规范的手段为个人或亲友谋取私利,并损害社会与他人利益的行径。教育领域的失范已经泛化,腐败与各种不道德现象交织在一起,升腾起一股失范的迷雾,令人一时难以看清教育腐败的真相。但我认为教育领域中的不道德行径与腐败,尽管都是教育领域中的失范问题,但却是两个不同层次、不同性质的问题,还是有区分的必要。教育领域的不道德行径,是属于个人行为层面的失范问题;而教育领域的腐败则是管理制度层面的问题。无论是从性质还是后果来看,不可同日而语。如果要对教育领域的腐败作一个基本的判断的话,我认为,它与我国社会中的整体性腐败现状与趋势是一致的、同步的。教育腐败只是整个社会大环境下腐败问题在教育领域的反映。它既不比政治领域、经济领域等其它领域的腐败多,也不比其它领域的腐败少。教育腐败既有所有腐败的共同特征,也有其自身的特征:1.从腐败的性质来看,教育腐败是双重权力的腐败。教育领域的腐败集中表现在两类人身上:一是在教育领域内拥有管理权力者,他们非正常地使用管理权力谋取利益,与金钱、财物的交易为主。搞“学与钱”,“学与权”的交易。例如在教学管理、在学术管理、在科研管理的各个环节中产生的腐败。二是社会管理的权力执掌者,将社会的管理权力直接地渗透到教育领域。有些政治领域的权力“精英”具有强烈的贪婪性,好事“一个都不能少”。除对政治权力自身的资源要充分占有、对经济领域的资源要以权攫取外,对教育领域的资源与利益也是垂涎三尺。

  主要表现形式是“权与学”的交易。他们以权力谋取教育资源或学术利益,如有的政府官员通过非正常途径、采取特殊的手段读研究生学位,为自己或亲属谋取学衔(位)等。教育领域是创造精神文明的基地,它向新一代的社会成员传授社会的基本价值观和道德观,它是一块圣洁的领域。然而,在双重权力的腐败之风侵淫下,教育领域也受到了严重的污染,腐败丝毫不亚于其它领域。

  2.从腐败的影响来看,教育腐败危害的人数多,影响大。教育领域是我国在改革开放之初最早引入竞争机制的领域,在经济领域还实行“大锅饭”的时候,教育领域就实行了“分数面前,人人平等”这一社会公平竞争的准则,恢复高考的时间几乎与改革同步。教育领域中的资源,主要是通过竞争性行为获得的。无论是学生进入重点高校,或教师职称评审、学术成果获奖,依靠的是自身的才智与能力,教育领域的竞争是较充分、较透明的。而教育领域腐败的最大特点就是扭曲了这种竞争的公平性,使没有智慧与能力的人,也能通过行政权力或金钱与教育管理权力的交换优先获取教育资源,挤占他人的机会。由于教育领域涉及面广,对教育的消费几乎涉及到每一个家庭,社会的需要量极大;而教育资源是直接地影响到人一生发展的可持续资源,希望获取教育资源的消费者的数量远比政治领域、经济领域的消费者多,其迫切性也更强烈,而优质教育资源、高等教育资源基本上还处于短缺状态,这为掌管教育资源的某些把关人的“设租”提供了条件,使大量的隐蔽**易成为可能。因此,教育领域的腐败涉及和影响的人,从数量到规模远比其它领域的腐败更为广泛。为进重点(中、小)学校和上大学的学生成千上万,在有限的名额下其家长不惜代价寻找掌握教育管理权力的人进行“疏通”。“教育腐败”危害的对象是我国约占人口半数的青少年,是数千万的知识分子。

  3.从腐败的行为主体来看,教育腐败是理性腐败。教育领域的从业者,从事着精神文明的生产活动,在文化知识、基本素质方面要比其它社会群体高,对问题的认识更具有理性。

  作为正直的知识分子,应该是奉行社会主流文化所倡导的基本价值观念、基本道德规范的模范,是社会公正、良知的捍卫者,对腐败危害性的认识应比普通公众更加深刻;尤其是能够担任教育领域管理者的人比一般的知识分子的政治、道德素质更高。但是,在有腐败行为的知识分子管理者中,道德的底线已经不复存在,腐败成为一种有意识、有目的、有计划的理性活动。腐败者明确知道腐败行为的性质,他们的理性思维完全知道这种行为是不符合职业道德的、是非法的,但是在比较利益之下,他们还是选择了腐败,最终把私人利益置于公共利益之上,表现出强烈的价值选择性。教育领域腐败者的人格缺陷在于他们是道德的伪善者,在内心世界并不真正认同社会基本的价值理念,并不信奉这个制度所倡导的意识形态。我们对这一点的认识是尤为重要的,即腐败者与文化程度并没有直接的相关性,而与政治素质、道德素质有关,对他们腐败行为的遏制,主要不是教育劝导,而是必须依靠制度惩罚。

  4.从腐败的形式上来看,教育腐败往往贴着“名正言顺”的标签。教育体制在某种意义上是计划体制的最后一座堡垒。当外部环境的市场化运作与计划体制下资源的有限出现矛盾时,市场经济的交换原则自然地渗透进教育领域。现今,“教育产业化”的办学口号十分流行,把教育资源作为一种商品经营,按市场经济的交换规律来解决教育的供需矛盾。在这种办学指导思想的支配下,学校像企业那样追求教育利润最大化,把学生作为赚钱的对象,把教育资源作为交换的内容,这样,“钱学交易”的产生就有了理论指导,教育的公益性活动蜕变成为盈利性活动。学校管理者假借争取宽松的教育环境为名,与社会上的权力拥有者、金钱财富的拥有者进行交换,借此谋取私利。如打着为学校发展的幌子,将“招生名额”、“学位授予”作为设租、寻租的资源,甚至贿赂的资源;又如打着教学需要的幌子,强行推销教材、教学辅导材料,以获取巨大回扣;还有利用自己手中掌握的职称评定、课题立项、成果鉴定、奖励的评审权,对申请博士后流动站、博士点、硕士点的评估权以谋取个人的利益;再有以讲学为名,接受对方的豪华接待和高额讲课费等等。这些活动都是在为了学校发展、提高教学、科研质量、进行学术交流的名义下,冠冕堂皇地进行的。教育腐败通常是在某种正当、合法的形式掩盖下的不公正、不公平的行为及其现象,有各种合理化的解释,有各种“遮羞布”,比起赤裸裸的权钱交易来具有更大的隐蔽性和欺骗性。

  教育腐败是导致和影响整个教育领域中形形色色失范现象的主要矛盾源。

  严防权力滥用,确保教育公平

  传统社会讲究贵贱有序,现代文明崇尚人人平等。教育公平是平等观念在教育领域的体现。《中国人民共和国教育法》规定:“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等地受教育的机会。”教育公平包括那些方面呢?

  义务教育的公平。凡中华人民共和国的青少年,无论属于哪个民族,无论是婚生子女还是非婚生子女,无论生在农村还是生在城市,无论家境如何父母状况怎样,皆应享受到同等的义务教育。这就要求主管部门:第一,确保每个青少年入学接受教育,任何人不会因家庭经济困难而辍学。第二,在同一地区相对均衡地分配教育资源,以确保每个青少年所享受到的教育,其质量大致相等。然而,当前义务教育中存在严重不公平的现象:例如,大量儿童辍学,其中女童尤其多;农村教育经费不足,学校短缺,校舍危房倒塌多次酿成学生伤亡的惨剧;一些资本以盈利为目的进入义务教育领域,导致同一地区教育资源两级分化,学校之间差异越来越大,出现了一些所谓的贵族学校(实为豪华学校);学校滥收费,经济择校愈演愈烈,权力择校屡禁不止,等等。于是,有钱人家的子女花钱进好学校,作风不正的官员以权谋私,送子女上好学校,无钱无权人怎么办?只能让孩子去那些教学质量平平的学校,义务教育的公平哪里去了?

  特殊教育的公平。对于那些因为聋、哑、盲、弱智以及其他残疾而不能接受正常教育者,政府必须一视同仁实行特殊教育,不可厚此薄彼。然而,特殊教育中存在严重不公平的现象。

  例如,发达地区设有条件较完善的特殊教育学校,贫困地区则相差很远,有些农村的残疾人甚至无处求学。

  高等教育的公平。高考招生要合理地分配名额,使全国各地学生享有大致相同的升学概率(对少数民族地区实行特殊政策,另当别论)。考试面前人人平等,每个中国公民只要具备相应条件,都享有参加高考的自由,任何人不可干涉(研究生教育也是如此)。然而,当下高等教育中存在严重不公平的现象:例如,全国统一高考,各地录取分数线不同,有的甚至相差数十分。成绩差的被录取,成绩好的却落榜,多少学子遭受命运不公的摆弄?

  继续教育的公平。继续教育的机构应对全社会开放,任何公民只要具备相应条件,皆有接受继续教育的自由。然而,当下继续教育中存在严重不公平的现象:例如,有的地区继续教育系统完善,有的地区继续教育系统支离破碎,许多农村则根本没有继续教育机构,继续教育成了一句空话。

  谁来保证教育公平?维护教育公平是个庞大而复杂的系统工程,需要大量的人力、物力和财力,应动员各种社会力量在自愿的前提下积极参入,有钱出钱(如向教育事业出款),有力出力(如做教育义工)。但是,从根本上讲,教育属于社会公共产品,保证教育公平是公共权力系统(各级政府)应尽的职责,而且唯有公共权力系统,才有能力维护教育公平。

  《教育法》早已颁布,为什么教育不公平的问题仍然层出不穷,其主要原因就是某些掌控公共权力的人执法犯法,滥用权力,或者面对法律而故意不作为(另一形式的滥用权力)。因此,为了确保教育公平,必须严防公共权力的滥用。

  第一,进一步完善国民教育的法律系统,以法律的形式体现教育公平的原则。《教育法》对教育公平作了明确规定:“受教育者在入学、升学、就业等方面享有平等权利。”“国务院及县级以上各级人民政府应当设立教育专项资金,重点扶植边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育。”“国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年,提供各种形式的资助。”《教育法》是国民教育的根本大法,必须制定若干子法和相关规定,使《教育法》关于教育公平的精神更加明晰化、具体化和可具操作性,便于落实。

  第二,强化教育系统的体制改革。法律只是文本,不会自我实现。为了确保教育公平,必须建立能依法办教育的现代教育体系。孟德斯鸠说:“但是一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”因此,现代教育体系内应设置监督权力的机构,不仅政府主管部门,而且各类办学主体(学校、培训机构等),皆应如此,概莫能外。否则,权力的滥用必然践踏法律,使之成为一纸空文。

  历史的教训还少吗?

  第三,加强舆论监督。如,既要颂扬维护教育公平的模范事例,同时又要鞭笞践踏教育公平的丑恶现象。例如,近年来,大众传媒大声呼吁解决农民工子女上学难的问题,在有些地区收效甚好。大众传媒就应该为大众服务,在维护教育公平中,理应能大有作为。

  第四,从一些发达国家的成功经验看,民间组织具有重要的教育功能,例如,著名的哈佛大学就是民办的。因此,要发展民间组织,拓展民间组织在教育领域的活动空间,发挥民间组织在维护教育公平中的积极作用。

  第五,普及《中华人民共和国教育法》以及相关的法律和规定,鼓励每个公民以法律为武器,保护自己在国民教育中的合法权利。

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文章来源:原载《探索与争鸣》2004年第2期
凌民发表于2004/9/5 10:55:23 
 
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