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原刊阅读(三): 选举权利法案第二款1982年修正案的合宪性之考察
选举权利法案第二款1982年修正案的合宪性之考察

74 of 1489 DOCUMENTS
Copyright (c) 2004 New York University School of Law
New York University Annual Survey of American Law
2004
59 N.Y.U. Ann. Surv. Am.. L. .pp. 609~631
NOTE: THE 1982 AMENDMENTS TO SECTION 2 OF THE VOTING RIGHTS ACT: CONSTITUTIONALITY AFTER CITY OF BOERNE


  在这篇文章中,作者对选举权利法案第二款1982年修正案的合宪性进行考察和评论,但需要指出的是,在文中作者所要强调的并不是这一法案合宪与否的考察结果,而是其考察进路和这种考察进路的意义。
  首先,作者对修正案的立法背景做出交代。1965年的选举权利法案作为一项重要的公民权利法案,被期望并注定要改变美国南方长期存在的黑人选举权被剥夺的状况。早期依据此项法案的诉讼集中于可能会引起争议的第五款——在其初创时期仅适用于南部诸管区,要求南部诸管区任何在选举程序上的改变都要取得联邦权力机构的事先许可。较之第五款,选举权利法案的第二款仅仅遵循宪法第十五修正案禁止因种族和肤色而剥夺选举权的立场,较少引起争议。根据选举权利法案第二款,可以以选举权利弱化(vote dilution)为由提起反对选区划分方案之诉。在这类案件中,原告主张其反对的管区制定的选举制度剥夺了一个少数群体(minority指一国家或社区中种族、宗教、语言等异于他人的小团体、少数)的选举权,尽管每个选民个人仍有投票的机会。例如,在一个多元的选区内(multi-member districts),如果此选区内有1/3是少数群体人口,在此选区内整体选出三个代表,即存在着三个代表中无一是少数群体代表的可能性,而如果将此选区适当地划分为三个单一的选区(single-member districts),三个代表中有一个是少数群体代表的可能性将大大增加。作者列举了两个此类案件: White v. Regester案和Zimmer v. McKeithen案。在这两个案件中,法院在做出判决时考虑了大量的事实情况,包括种族歧视的历史、候选人要获得多数票才能进入初选的原则、少数群体代表极少且受到白人组织的批评、运用种族运动的手段反对黑人支持的候选人、选举税及限制性的登记程序等。这些情况使法院认定:产生提名、任免权和选举的政治过程并没有给某些少数群体提供平等的机会使其参与进来,法院对此采取的补救措施即将多元的选区划分为单一的选区,尽管法院注意到多元的选区本身并未违宪。在这两个案件中,法院在其推翻的选举方案中并未明确地提及或发现表明歧视动机的证据,因此,这两个案件也被选举权利法案第二款修正案的倡导者作为先例来证明和权利法案相关的判例法起初仅要求原告证明歧视结果而非歧视动机。然而,1980年美国最高法院对City of Mobile v. Bolden案所作的判决改变了这种情况。在此案中,尽管原告提供了关于该选区的歧视历史、在选区内从未有一个非洲裔美国人被选作政府部门官员的证据,法院仍然认定:少数群体选举登记和投票并没有受到妨碍,因此不能认定违反了选举权利法案第二款和宪法第十四、十五修正案。它主张,选举权利法案第二款仅是对宪法第十五修正案的重新声明,因此要求有歧视意图的证据表明对十四、十五修正案的违背。这一判决遭到了强烈的反对,因此最高法院对选举权利法案第二款进行修改:“任何州或行政区不得以造成因种族或宗教原因而否认或剥夺美利坚合众国任何公民选举权结果的方式强制制定或采用选举的资格、前提、标准、惯例或程序。”修正案要求证明歧视结果而非歧视动机,这一修正使得法律重新回到对原告有利的立场上来。

  最高法院并没有立即面临第二款修正案的合宪性问题,然而,在修正案通过15年之后,一个相似的、但没有关联的立法经法院审查被推翻,法院认为根据宪法第十四修正案该项立法超越了国会的权限。作者认为,法院在此案中所作的分析对于评价选举权利法案第二款的修正案的合宪性是有启示意义的。在City of Boerne v. Flores案中,恢复宗教自由法案(Religious Freedom Restoration Act,简称RFRA,此法案旨在恢复要求对实际上给宗教自由施加负担的法律强制证明其正当性的审查标准)遭到了质疑。根据宪法第十四修正案的实施条款,本案法院仔细考察了对国会通过立法权力的限制。法院的结论是:国会的权力是严格补救性的,国会提出的任何补救针对其欲补救的损害必须具有适当性和相称性。尽管对国会的权力进行严格的解释,国会的这种补救的权力仍然允许一定的宽限,即国会仍有权禁止某些合法行为。但是,这种宽限是要受到重要的限定性因素制约的,国会所要进行的是补救性立法而非一般性立法。因此本案法院强调,为了判断根据实施条款进行的国会立法是否适当,必须对此项立法的相关历史情况加以判断,以证明此项立法是在修正某些过去的违宪行为。经过审查,法院认为RFRA作为一种补救措施同其欲补救的损害极不相称,因而判定其违宪。
  根据Boerne案确立的规则——在根据宪法第十四修正案的实施条款制定的法律被通过之前,必须有一个证明过去错误行为的坚实的证据基础,以证明这一立法是补救性的——作者对第二款修正案的立法的历史进行了全面的审查。在文中作者引用了大量的有关立法历史的资料,通过分析,作者指出:尽管展示了某些能够描述选举权利法案修改必要性的证据,但听证会的关注点不是在那些能够证明需要补救的错误行为——歧视——的证据上,而是集中在修正案的意义和其将在选举过程中发挥的预期作用上。这就为选举权利法案第二款修正案的合宪性埋下了隐患,特别是在法院对Boerne案做出判决之后。考察修正案历史的结果似乎对其合宪性意味着不利。接下来作者根据Boerne案,对第二款修正案的合宪性进行了详细的分析。作者指出参议院司法委员会的成员意识到了缺乏必要的证据基础,并在委员会的报告中试图对这种缺乏证据的情况进行解释,但其中很多同Boerne案确立的标准相抵触。支持修正案的证据和反对修正案的证据似乎都不足以说服作者,因此,作者的分析结果是:“选举权利法案第二款1982年修正案的合宪性仍然是不确定的。它既不像RFRA那样明显的违宪,当然也不具有无可置疑的合宪性。参议院审议的证据基础看起来明显不是法院在Boerne案中讨论国会根据宪法第十四修正案所享有的补救性权力范围时所关注的;另一方面,最高法院好像试图在宪法中开辟一个可以容纳第二款修正案的小角落。”
  文末,作者提示我们:2007年,选举权利法案第四款将终止,此时,国会必须对选举权利法案进行重新审查。而Boerne案恰恰给我们提供了一种指示——支持补救性立法所要求的证据的类型;另一方面,争论可能完全转而集中于修正的可取之处。事实上,在选举领域内修正案已经发挥了激动人心的作用,但也相继出现了成比例的代表(显然是这些条款作用的一部分)同多数决原则(我们选举制度的形式设计)之间的紧张状态。而体现在判例法中的斗争可能预示着当选举权利法案再次成为国会关注的主题时关于这些条款的另一场战斗。我们也可能要重新面对这种紧张状态,但这一次,我们却拥有了宝贵的25年的适用经验。

  这是一篇脉络比较清晰的文章,作者根据Boerne案所提示的分析进路对选举权利法案第二款1982年修正案的合宪性进行考察。文中多是作者对事实材料的考察和分析,评论的内容相对有限,甚至直至文末,作者也似乎没有对修正案的合宪性问题给出一个明确的答案。然而,在笔者看来,给出一个明确的答案并不是作者这篇评论的终极目的之所在,和给出一个明确的答案相比,更为重要的是这篇文章引发我们去关注的问题:一方面,在美国,少数群体利益之保护是一个突出的社会问题,历史上种族歧视造成的影响并没有完全消除,这种影响渗透在社会各个领域内,事实上少数群体仍在一定程度上遭受着不公正的待遇。因此,现有制度安排必须尽力消除这种历史上遗留的影响;另一方面,少数群体利益之保护有时会同现有的制度框架发生冲突,呈现紧张的状态,也许作者所提示的也正是在这种紧张状态中保持平衡的一条可能的出路。
刘 岩发表于2005/3/12 22:18:16 
 
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